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Pobreza, Participação e Papel do Governo como Facilitador RESUMO INTRODUÇÃO, 17 RESULTADOS DE PESQUISA por Gert Lüdeking, Coordenador do Programa Christopher Williams, Coordenador do Programa de Pesquisa Editado por Phil Bartle Traduzido por Maria Cristina Pereira de Souza

POBREZA, PARTICIPAÇÃO E PAPEL DO GOVERNO COMO FACILITADOR
Um Resumo dos Resultados, Lições Aprendidas e Recomendações da Pesquisa de Avaliação do Centro das Nações Unidas dos Assentamentos Humanos (CNUAH) (Habitat)) / Instituto de Estudos Sociais (1996-1998) Documentando o Trabalho do Programa de Desenvolvimento Comunitário (PDC) em 60 Municipalidades e Assentamentos na Bolívia, Costa Rica, Ecuador, Gana, Sri Lanka, Uganda e Zâmbia (1986-1996) JUNHO de 1999. Preparado por: Gert Lüdeking, Coordenador do Programa, e Christopher Williams, Coordenador do Programa de Pesquisa, CNUAH (Habitat) /Instituto de Estudos Sociais (IES).

RESUMO:

Este documento é uma colaboração ao debate atual sobre os esforços do CNUAH (Habitat) e colaboradores para reduzir a pobreza, melhorar os assentamentos, e reforçar o caráter participativo da governança urbana.

O relatório resume os resultados, as lições aprendidas e as recomendações de uma pesquisa de avaliação, de três anos de duração, do Programa de Desenvolvimento Comunitário (PDC) do CNUAH ( Habitat). O Centro encarregou-se do estudo o qual foi executado pelo Instituto de Estudos Socias (IES) em conjunto com sete equipes nacionais de pesquisa. O estudo documenta o trabalho do PDC, de 1986 a 1996, realizado na Bolívia, Costa Rica, Equador, Gana, Sri Lanka, Uganda e Zâmbia.

O presente estudo avalia a eficácia prática do trabalho do PDC com o objetivo de aumentar os esforços do Programa no futuro, e de colocar as valiosas lições aprendidas à disposição de ativistas, profissionais e políticos. Ao centrar a atenção na sua "eficácia prática," o estudo avalia até que ponto os conceitos aplicados pelo Programa podem diminuir a pobreza e melhorar os assentamentos.

Os três conceitos fundamentais aplicados nesta investigação são:

• Participação da comunidade: aplicação dos direitos e responsabilidades de participação dos cidadões
• Gestão da comunidade: habilidades utilizadas para aumentar a capacidade na participação dos cidadões e na gestão de melhorias dos assentamentos
• Papel do governo como facilitador: normas e práticas de gerenciamento utilizadas por autoriades loco/federais para facilitar as atividades cívicas

A pesquisa conclui que o desenvolvimento comunitário, tal como aplicado pelo CDP, tem um efeito significativo na redução da pobreza nos assentamentos e nos municípios participantes. Participação comunitária, gestão da comunidade e papel do governo como facilitador, aplicadas de uma forma prática, e em combinação, geram recursos, aumentam o acesso aos serviços básicos, e melhoram a colaboração entre as OBCs e as autoridades públicas.

O relatório contém 17 resultados descrevendo as lições aprendidas e recomendações correspondentes. Relata suas conclusões sobre a redução da pobreza, e segue descrevendo os resultados relacionados com a participação da comunidade, gestão comunitária e papel do governo como facilitador. Uma seção complementar refere-se às variações encontradas entre países e regiões, enfatizando as relações entre o fortalecimento, capacitação e descentralização.

O relatório também inclui um capítulo sobre as implicações da pesquisa para o CNUAH (Habitat). Enfatizam-se as conclusões tiradas a partir das lições aprendidas a fim de divulgá-las ao CNUAH (Habitat) com relação as suas políticas, normas, e a um trabalho estratégico com seus colaboradores, campanhas mundiais e as futuras prioridades de pesquisa. Questões relacionadas com o projeto de pesquisa e metodologia são discutidas no Apêndice deste relatório.

THE SEVENTEEN RESEARCH FINDINGS:

• OS DEZESSETE RESULTADOS DA PESQUISA:
• Desenvolvimento da comunidade tal como aplicado pelo CNUAH (Habitat) / PDC tem um efeito significativo na redução da pobreza;
• O método participatório de desenvolvimento comunitário tal como exercido pelo CNUAH (Habitat) está ao par e, em alguns aspectos bem à frente daqueles considerados "de ponta (state-of-the-art)";
• Participação não é suficiente: as pessoas têm a capacidade de aprender a participar de uma forma efetiva;
• As competências de gestão comunitária preparam as pessoas a participarem democraticamente nas suas próprias organizações
• Moradores de assentamentos que tenham adquirido a capacidade para planejar, acompanhar e avaliar suas melhorias podem negociar de uma maneira mais eficaz com os governos locais e ONGs;
• Reduzir a pobreza exige integração económica, social e desenvolvimento físico a nível local;
• Organizações comunitárias são mais eficazes quando os seus esforços são apoiados sistematicamente pelos governos;
• Governos melhoram seu planejamento e economizam os recursos públicos de uma forma mais eficiente quando usam a iniciativa comunitária, ao invés de ignorá-la;
• Os governos, todavia, não possuem um sistema administrativo, financeiro e jurídico estabelecido para facilitar a ação comunitária;
• Oficiais do campo, em vez dos altos funcionários do governo local, lideraram o caminho rumo a uma reforma administrativa inovadora;
• O papel do governo como facilitador, todavia, não é um conceito devidamente estabelecido;
• A descentralização da administração pública não segue um modelo regional específico;
• O papel do governo como facilitador e a descentralização não estão, automaticamente, relacionados;
• As relações estado/sociedade e seus impactos nas parcerias conjuntas popular/público acompanham um padrão regional;
• A maneira pela qual as famílias de baixa renda organizam-se acompanha um padrão regional;
• Os agentes que atuam no papel do governo como facilitador nas ações comunitárias variam de acordo com a região

INTRODUÇÃO:

O objetivo deste é de prover ao CNUAH (Habitat), e seus colaboradores, um resumo das lições aprendidas ao longo de mais de dez anos de trabalho operacional no campo de desenvolvimento comunitário utilizando o método participatório. A informação foi obtida a partir de uma Pesquisa de Avaliação, de três anos de duração (1995-1998), encarregada pelo Programa de Desenvolvimento Comunitário (PDC)/ CNUAH (Habitat), e executada pelo Instituto de Estudos Sociais (IES), juntamente com sete equipes nacionais de pesquisa. Esta investigação envolve três conceitos na área do desenvolvimento comunitário: participação da comunidade, gestão da comunidade e papel do goverrno como facilitador. O estudo documenta a evolução, a validade e a eficácia prática dos conceitos, acima mencionados, praticados pelo PDC e colaboradores, durante dez anos (1986-1996), com vista a melhorar as condições dos assentamentos de baixa renda na África, Ásia e América Latina.

A motivação para a realização desta Pesquisa de Avaliação foi de aprender, sistematicamente, e refletir sobre as experiências adquiridas pelo PDC, ao longo dos últimos 10 anos. A pesquisa foi concebida para auxiliar o PDC no aperfeiçoamento dos seus conceitos e métodos participatórios utilizados na melhoria dos assentamentos e na redução da pobreza, bem como produzir informações importantes no processo de formulação de regras e estratégias, ja em andamento no Centro.

Desde 1984, o PDC vem desenvolvendo estratégias e ferramentas para participação e gestão comunitária, e o papel do governo como facilitador, através de projectos operacionais, treinamento e pesquisa em mais de 60 comunidades e municípios de 7 países. O trabalho do Programa, apoiado financeiramente pelos Governos da Dinamarca, Holanda, e do PNUD, refere-se principalmente ao capítulo da agenda Habitat sobre" Fortalecimento da Capacitação e Desenvolvimento Institucional" e, especialmente, nas seções sobre"Participação Popular e Compromisso Cívico " e" Descentralização e Fortalecimento das Autoridades Locais."

A Pesquisa de Avaliação do IES concentra-se nos seguintes conceitos e em metodolgias práticas utilizadas pelo PDC na redução da pobreza: participação da comunidade, gestão da comunidade e o papel do governo facilitando e apoiando a ação comunitária. Quer seja explícita ou implicitamente, a maior parte da cooperação para o desenvolvimento, atualmente, realiza-se com base nesses conceitos e outros a eles relacionados. Dificilmente, hoje em dia, encontram-se iniciativas para melhoria de assentamentos ou estratégias de desenvolvimento municipal que não são, até certo ponto, apoiadas pelas autoridades locais ou centrais. Embora muitas avaliações de projetos com o mesmo tipo de iniciativa (ad-hoc) estão atualmente disponíveis, elas oferecem apenas um conhecimento insuficiente de quão efetivos, na realidade, são os conceitos e metodologias usados a fim de garantir uma influência sustentável na melhoria das condições dos assentamentos, além do período de assistência externa oferecida pelo projeto.

O fato que conceitos, tais como, participação e papel do governo como facilitador, estão sendo muito utilizados, e que, na maioria das vezes, não são validados cientificamente por outras pesquisas, nos leva a sérias preocupações sobre a sua real eficácia ao longo prazo e o impacto desejado. Agências, governos, municipalidades e comunidades investem muitos recursos nesse tipo de projetos. É necessário ter em mente que ao utilizar ações de caráter participativo, muitas vezes, na realidade, os pobres se tornam cada vez mais dependentes da ajuda externa; portanto, é de suma importância esclarecer o tipo de participação a ser utilizada, ou seja, qual é a mais efetiva e de menor custo, garantindo a participação feminina nos processos de tomada de decisões; que reflita as prioridades e capacidades da comunidade em questão; que seja a mais democrática, etc. É também necessário que mais pesquisas nessa área de desenvovimento comunitário sejam conduzidas a fim de avaliar o papel e o grau de responsabilidade dos governos centrais e locais em projetos deste tipo: estabelecer normas para a capacitação da comunidade que vão além do politicamente correto e do clientelismo. Ações participatórias poderiam ser sustentáveis sem alguma forma de apoio por parte do governo que respeita os direitos humanos e demonstra uma boa governança? E o que é, exatamente, que os governos deveriam apoiar e como? Tais perguntas inspiraram a realização dessa pesquisa.

A Pesquisa de Avaliação do CNUAH (Habitat) / IES tem tentado reparar essa ausência de investigação crítica sobre o que chegou a ser denominado como uma metodologia de desenvolvimento de ponta. Este estudo, portanto, destina-se a abordar a evolução, a validade e a eficácia prática da participação da comunidade, gestão comunitária e o papel do governo como facilitador. O estudo analisa como estes conceitos têm evoluído seguindo suas aplicações desde 1986 até 1996, em sete países onde o CNUAH (Habitat) manteve atividades operacionais. Ele inclui também análises das variáveis: participação, gestão e capacitação, que foram utilizadas em lugares, bem distintos, como Kampala, Quito e Colombo. A fim de determinar a validade desses conceitos, o estudo fez um levantamento pormenorizado da literatura sobre participação e gestão comunitária, e outra revisão, separadamente, do papel do governo como facilitador. A revisão de literatura consolida as publicações importantes das principais agências e organizações, como também àquelas de expertos e cientistas especializados na área de interesse da pesquisa. A pesquisa compara a experiência operacional do PDC com os resultados encontrados na literatura, a fim de determinar a colaboração relativa do PDC ao desenvolvimento da comunidade.

Quanto à questão da eficácia prática, a pesquisa reuniu informações obtidas a partir de levantamentos de 900 famílias, 120 líderes comunitários, e 90 funcionários do governo. Os dados incluem informações sobre as condições de moradia e trabalho em 60 assentamentos na Bolívia, Costa Rica, Equador, Gana, Sri Lanka, Uganda e Zâmbia. O estudo compara informações obtidas dos assentamentos não operados pelo PDC, com informações coletadas nos assentamentos onde o PDC contou com a colaboração dos grupos comunitários, municípios e governos. Baseando-se nestas comparações, o estudo avaliou a importância da participação da comunidade, gestão comunitária, e papel do governo como facilitador, como parâmetros que podem servir de base como resultados na redução da pobreza. Isto é, a extensao pela qual estes conceitos, tal como aplicados pela PDC, podem gerar bens, melhorar o acesso aos serviços básicos, e reforçar as relações entre grupos populares e os governos locais.

O produto direto da pesquisa consiste em 21 relatórios, a nível tanto internacional como nacional, ou seja, específicos para cada país. O PDC está no processo de tornar estes resultados à disposição de seus colaboradores estratégicos e operacionais, em um formato editado e adaptado às necessidades dos líderes comunitários e municipais, profissionais e políticos. O Centro vai lançar uma série de compêndios consistindo de relatórios dos países e relatórios do IES que estarão disponíveis em Espanhol e Inglês. Todos os relatórios, incluindo os 21 primeiros, estarão disponíveis no site da Internet do CNUAH (Habitat) / PDC.

A Pesquisa de Avaliação concentra-se nos conceitos de desenvolvimento comunitário aplicados na expectativa de que ativistas da comunidade, profissionais e políticos possam ponderar os resultados obtidos e considerar suas contribuições nos seus trabalhos. As lições aprendidas e recomendações da Pesquisa de Avaliação concentram-se, primeiramente, nos elementos instrumentais e operacionais de participação, gestão e capacitação. Não foi possível, no entanto, fazer uma análise detalhada dos elementos políticos, especialmente aqueles envolvidos nas relações de poder entre os locais (por exemplo, as tensões entre os funcionários públicos que detêm o poder de decisão, e o apelo dos líderes da comunidade para compartilhar-los); tal aspecto ficou um pouco ausente na investigação. Embora o estudo descreva os instrumentos utilizados para resolver conflitos e criar um consenso, ele não avalia, sistematicamente, as dimensões políticas que geram esses conflitos e tampouco a necessidade da criação de um consenso. Ativistas, profissionais e políticos são encorajados, portanto, a considerar plenamente as condições políticas (bem como sociais e económicas) antes de aplicar as recomendações do estudo.

Esta Pesquisa, portanto, documenta o trabalho do PDC desde 1986 até 1996. E, por essa razão, não inclui estratégias e práticas desenvolvidas pelo Programa e seus colabores após 1996. Estes trabalhos incluem os esforços resultantes dos projetos nos países para criar políticas antisexistas, expandir projetos-piloto, colocando à disposição das autoridades nacionais as lições aprendidas para replicação e massificação. Além do mais, o estudo não documenta o trabalho do PDC no estabelecimento dos centros de recursos sub-regionais da América Central e África Oriental. Desde 1996, os centros de recursos têm sido bem sucedidos no desenvolvimento de políticas e práticas nos assentamentos humanos dentro dos países adjacentes os quais compartilham uma história econômica, social e política comum ao desenvolvimento da comunidade. Porém, dada a natureza e a duração da Pesquisa de Avaliação, o Programa adotou muito das suas recomendações, e já fez grandes progressos aplicando-las a fim de avançar e adequar-las em seu trabalho.

Confira a seguir um relatório contendo duas partes sobre a Pesquisa de Avaliação do CNUAH (Habitat)/IES. A Primeira Parte é uma síntese dos resultados da pesquisa, lições aprendidas e recomendações. Começa com as conclusões gerais sobre redução da pobreza, e continua com os resultados sobre participação da comunidade, gestão da comunidade e o papel do governo como facilitador. Uma parte suplementar descreve como os resultados variam por país e região. A Segunda Parte é um resumo do significado da Pesquisa para o CNUAH (Habitat). Enfatizam-se as conclusões tiradas a partir das lições aprendidas a fim de divulgá-las ao CNUAH (Habitat) com relação as suas políticas, normas, e a um trabalho estratégico com seus colaboradores, campanhas mundiais e as futuras prioridades de pesquisa. Questões sobre a concepção e a metodologia da pesquisa são retomadas no apêndice do relatório.