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Pobreza, Participação e Papel do Governo como Facilitador APÊNDICE RESUMO DO PROJETO DE INVESTIGAÇÃO E MÉTODOS por Gert Lüdeking, Coordenador do Programa Christopher Williams, Coordenador do Programa de Pesquisa Editado por Phil Bartle Traduzido por Maria Cristina Pereira de Souza

APPENDIX: SUMMARY OF RESEARCH DESIGN AND METHODS

(A) Questões Principais da Pesquisa

O Projeto de Pesquisa sobre a Pobreza (1995-1998) do CNUAH (Habitat) /Instituto de Estudos Sociais (IES) é um estudo que analisa as experiências obtidas pelo Programa de Desenvolvimento Comunitário (PDC) em sete países ao longo de dez anos (1986-1996). A pesquisa examina como os conceitos utilizados pelo Programa: participação comunitária, gestão comunitária e facilitação governamental – foram empregados na forma de ferramentas utilitárias, e tenta medir o grau de eficácia destes instrumentos na redução da pobreza. O estudo também examinou a evolução destes conceitos, ou seja, como o Programa acompanhou, ao longo dos dez anos de trabalho, seus conceitos e ferramentas correspondentes. Além disso, realizou-se uma comparação da maneira de utilização desses conceitos pelo PDC com outras organizações. Através destas comparações, foi possível aprender um pouco mais sobre a contribuição, pertinência e validade do método de ação usado pelo CNUAH (Habitat) no desenvolvimento comunitário.

As análises destes e outros temas foram organizadas em quatro questões principais:

1. Como os conceitos de participação comunitária (PC), gestão comunitária (GC) e facilitação governamental (FG) se desenvolveram ao longo do Programa?


2. Qual é a validade deste desenvolvimento conceitual, e como se o compara aos padrões característicos de desenvolvimento divulgados na literatura?


3. Qual é o grau de eficácia dos conceitos de PC, GC e FG, assim como utilizados pelo Programa, em alcançar seus objetivos na redução da pobreza, melhorias nos assentamentos e na qualidade do habitat?


4. Que sugestões oferecem os resultados da pesquisa no desenvolvimento de linhas de ação, num âmbito geral e especificamente para o PDC, em relação às similaridades e diferenças regionais?

(B) Um Modelo de Pesquisa

Torna-se difícil a tarefa de responder perguntas relacionadas com conceitos, de natureza complexa e ambígua, como os de participação, gestão e facilitação. Estes conceitos podem ter significados diferentes para diferentes pessoas em diferentes momentos, o que pode facilmente criar análises problemáticas no estudo de sua utilização e evolução ao longo da investigação. A complexidade dos termos usados também dificulta as tentativas em avaliar como estes conceitos possam melhorar as condições dos assentamentos e a qualidade do habitat.

Por esses motivos, a fim de lidar com a complexidade apresentada, a pesquisa conta com um modelo analítico. Este modelo é como um "guia" permitindo aos pesquisadores definir o significado de participação comunitária, gestão comunitária e facilitação governamental. Com este, estarão munidos de um instrumento que os possibilitaram comparar os conceitos nos diferentes países, e também observar como as comunidades, os governos locais e os políticos os utiliza em circunstâncias diversas.

O modelo proposto, ou "guia", permite melhor manipular-los, de acordo com os objetivos da investigação. Ele examina não só os conceitos participação, gestão e facilitação de um âmbito geral, como também os elementos que os compõem. Por exemplo, a participação comunitária possui elementos de liderança comunitária, organização comunitária, e igualdade de gênero. A gestão comunitária tem elementos ligados ao planejamento, monitoramento e mobilização de recursos. E a facilitação governamental, ou seja, o papel do governo como facilitador, possui elementos de planejamento, financiamento e administração.

O modelo de pesquisa vai mais além e separa cada elemento em um conjunto de características correspondentes. Essas características ajudam a definir a qualidade dos elementos. Por exemplo, se nos interessa fazer uma análise da liderança comunitária, é importante conhecer a natureza e a qualidade dessa liderança. Trata-se de uma liderança democrata? É o resultado de uma eleição que contou com os votos dos membros da comunidade? As decisões tomadas pelos lideres realmente refletem a vontade da maioria dos moradores dos assentamentos?

Os elementos e suas características auxiliam a esclarecer o significado de cada um dos três conceitos, porém, não os quantificam ou medem. Este modelo avança ainda mais um passo: inclui um conjunto de indicadores para cada característica. Estes, por sua vez, medem o que no campo da investigação se refere como “estados qualitativos.” Voltando ao exemplo da participação comunitária. É importante questionar a natureza da liderança. Para isto, precisamos também conhecer os graus das tomadas de decisão e os graus de responsabilidade do(s) líder (es) em questão a fim de determinar se, realmente, trata-se de uma liderança democrata. Resumindo, o modelo de pesquisa conta com mais de 400 indicadores capazes de medir as características dos elementos correspondentes aos conceitos de participação, gestão e facilitação.

Uma vez equipados com um modelo de pesquisa metodológico e repleto de elementos, os pesquisadores estarão numa posição adequada para examinar como estes conceitos: (i) evoluíram (ao longo do tempo de estudo e entre os países), (ii) se compararam com os da literatura, e (iii) foram eficazes na redução da pobreza.

(C) Como Medir os Conceitos Evoluídos ao Longo do Tempo

O modelo de pesquisa proposto proporciona um excelente sistema de referência de como medir ou avaliar a maneira pela qual os conceitos foram utlizados e evoluíram ao longo do tempo. Ele serve como uma “rede” com a qual os pesquisadores podem adquirir e dispor de uma grande variedade de metodologias e atividades realizadas pelo PDC, e seus sócios, nos sete países desde 1988. O estudo “lança” essa “rede” no começo da execução do projeto, em todos os países, e depois, então, em vários períodos chaves ao longo do projeto, até, e inclusive, o ano de 1996. Esse “lançamento” inicial proverá dados de referência, ou linha de base, que serão comparados com dados coletados nos períodos subseqüentes.

Como parte do inventário inicial de conceitos e metodologias, o estudo também documenta, individualmente, as condições política e socioeconômica de todos os países. A pesquisa tenta determinar que tipo de “terreno” ou posição os países se encontravam quando, junto ao CNUAH (Habitat), puseram a prova, aplicaram e desenvolveram os conceitos de participação comunitária, gestão comunitária, e papel do governo como facilitador ou facilitação governamental. Dentre os fatores que podem produzir um impacto nestes conceitos encontramos políticas de ajustamento estrutural, programas nacionais para a descentralização, mandatos constitucionais para a participação popular, tradição histórica de movimentos sociais e organização comunitária, introdução de políticas multipartidárias, redução acentuada nos preços dos produtos primários, aumento da urbanização, etc.

Em 1996, equipes de pesquisadores, local e nacional, de todos os países, usaram o modelo proposto e realizaram as análises correspondentes às condições socioeconômicas, com o propósito de documentar a evolução e a aplicação prática dos conceitos. Os resultados da pesquisa foram incorporados nos sete relatórios dos países, um para cada país. As equipes de pesquisa contaram com fontes secundarias tais como: documentos de projetos, materiais de treinamento, relatórios analíticos e de seminários. Os pesquisadores complementaram esses dados através de entrevistas realizads com participantes do projeto e sócios das organizações não-governamentais, e com funcionários do governo local e central.

No final de 1996, a equipe coordenadoras de pesquisa, do Instituto de Estudos Sociais (IES), preparou um informe resumido, utilizando informações dos relatórios dos sete países. Este informe fornece uma descrição geral e completa do Programa de Desenvolvimento Comunitário do CNUAH (Habitat). O informe ressaltou diferenças importantes no âmbito regional e nacional, e identificou tendências chaves nas formas de utilização dos conceitos pelo Programa e sua evolução ao longo do tempo.

(D) Examinando a Validade, Relevância e Contribuição do PDC

A fim de entender a importância dos esforços realizados pelo CNUAH (Habitat) na promoção dos conceitos relacionados ao desenvolvimento comunitário, ao longo dos dez anos, é necessário conhecer a maneira pela qual outros ativistas, profissionais e políticos os utilizaram. A forma mais fácil de obter esse conhecimento é através de um levantamento bibliográfico nos temas de participação comunitária, gestão comunitária e facilitação governamental. Uma revisão bibliográfica nos oferece uma base de comparação entre os resultados encontrados na literatura e aqueles obtidos pelo PDC. Em outras palavras, nos proporciona uma noção de como o trabalho do Centro, no campo do desenvolvimento comunitário, se posiciona como uma metodologia de ponta, ou de última geração, frente aos outros trabalhos congêneres.

Em 1996, a equipe de coordenação de pesquisa, do Instituto de Estudos Sociais (IES), preparou, separadamente, duas revisões da literatura. A primeira enfocou os temas de participação comunitária e gestão comunitária. A literatura identificou os trabalhos pioneiros que utilizaram os conceitos de desenvolvimento de base comunitária, e fez um seguimento das tendências e padrões recorrentes desde então até, e inclusive, os dias de hoje. De certa forma, o levantamento não é exaustivo, dada a magnitude das publicações e o grande número de agências de cooperação de desenvolvimento internacional que fomentam o desenvolvimento comunitário. De preferência, se faz uma revisão da literatura, de uma forma seletiva, com uma maior ênfase nos trabalhos publicados por instituições que lideram neste campo de estudo e também de grande reconhecimento acadêmico.

O Segundo relatório consiste de uma revisão sobre o papel do governo como facilitador. Diferente da primeira, esta revisão é mais inovadora, pois, explora um tipo de literatura bem variada na tentativa de adquirir conhecimentos apartir de um conceito relativamente novo. Além do desenvolvimento comunitário, o relatório também inclui publicações nas áreas de administração, descentralização, privatização, ajustamento estrutural, e governança. E como no primeiro levantamento, esta revisão bibliografica, no tema da facilitação governamental, também é feita de forma seletiva, usando como denominador comum as publicações pertinentes aos temas de desenvolvimento nos assentamentos humanos e gestão urbana.

Em 1997, a equipe de coordenação de pesquisa preparou um relatório adicional onde se contrasta o trabalho do CNUAH (Habitat) “de ultima geração”. Este relatório justapõe a revisão bibliográfica ao informe resumido, no que diz respeito à evolução dos conceitos chaves que foram utilizados pelo Programa. O relatório demonstrou (ver acima, Parte II) que o Centro encontra-se a par do conceito de participação comunitária, e bem mais avançado nos temas de gestão comunitária e papel do governo como facilitador.

(E) Analisando como o Programa E os Conceitos Aplicados Atuam na Redução da Pobreza

De todas as perguntas levantadas por esta investigação, a questão da “eficácia“ é a mais desafiadora (questão C). Como é possível determinar: (1) se houve ou não redução da pobreza, melhorias nos assentamentos e na qualidade do habitat; e (2) a que grau tais mudanças ocorreram?

Inicia-se com uma Proposta para a Redução da Pobreza:

Na realidade, essa hipótese consiste de duas idéias:

1. O PDC consegue iniciar as estratégias de facilitação governamental, aumentar a participação da comunidade, e fortalecer as habilidades de gestão comunitária


2. Os conceitos utilizados pelo PDC, na forma de estratégias e ferramentas utilitárias, de fato, diminuem a pobreza e melhoram as condições de trabalho e moradia dos assentamentos humanos.

O estudo não só questiona se o PDC utiliza esses conceitos, como também se os mesmos (na forma em que são utilizados) são capazes de reduzir a pobreza. Dessa maneira, tanto os conceitos como também o Programa se encontram sob investigação.

Veja a seguir, uma ilustração da Hipótese usando um esquema conceitual:

O esquema conceitual abaixo ilustra as relações entre a intervenção do PDC, os conceitos utilizados, e seus efeitos combinados (eficácia) na redução da pobreza e melhoria do assentamento.

O esquema mostra dois fenômenos: os níveis da intervenção e o fluxo direcional das análises. Ao nível nacional, o Programa viabiliza macro intervenções utilizando o conceito de facilitação governamental ( enfatizando estratégias voltadas aos programas de descentralização). Já ao nível do governo local, o PDC empreendeu meso intervenções também utilizando o mesmo conceito de facilitação governamental. E aos assentamentos, o PDC efetuou micro intervenções utilizando os conceitos de participação comunitária e gestão comunitária.

O esquema mostra o fluxo direcional da análises tomando dois caminhos: direto e indireto. As linhas pontilhadas indicam o fluxo direto, iniciando desde a intervenção do PDC à utilização dos conceitos, até a redução da pobreza e melhoria dos assentamentos. As setas indicam o fluxo indireto, desde a intervenção do PDC à redução da pobreza. A porção do esquema com as setas mostra um impacto indireto do PDC na redução da pobreza. O Programa intervém, sucessivamente, em vários níveis (inicialmente o governo, depois a autoridade local, e por último o assentamento). O efeito combinado, resultante dessas intervenções múltiplas, afetou a qualidade de vida e as condições de trabalho nas unidades de moradia de baixa renda.

Comprovação da Hipótese:

Definição de Pobreza:

Em relação ao tema da pobreza, a pesquisa conta com definições estabelecidas, e internacionalmente reconhecidas, pelo Programa das Nações Unidas de Desenvolvimento (PNUD). Estas incluem indicadores que medem não só os rendimentos dos participantes, mas como também seus padrões de consumo e geração de ativos. Os indicadores de pobreza também medem a qualidade e o acesso das famílias de baixa renda aos abrigos, serviços básicos, e instalações nos assentamentos. É importante salientar que, na sua definição de pobreza, o estudo NÃO inclui indicadores como: igualdade de gênero, organização social, liderança democrática, treinamento em habilidades profissionais, capacidade de planejamento, relações entre organizações populares e autoridades locais, e qualidade e atitude do governo local.

Por que isso? Inicialmente, poderia parecer uma falha. O tema da pobreza deveria ser medido utilizando indicadores sociais e, também, indicadores capazes de captar a capacidade das famílias de baixa renda em gerar bens e conseguir abrigo e serviços. Em realidade, a pesquisa não os ignora. De certa forma, incorpora os indicadores sociais nos elementos e características da participação comunitária, gestão comunitária e do papel do governo como facilitador. A “separação” dos indicadores econômicos e sociais na avaliação da pobreza faz-se de forma intencional. Isto fornece a base para uma análise de como as condições sociais vão produzir, ou não, um impacto nas condições de consumo e econômica.

Coleta e Processamento de Informação:

O processamento dos dados obtidos nos levantamentos consiste numa tarefa árdua. Requer a organização de mais de 200 perguntas dos 1.100 levantamentos em dois idiomas e em sete países. Ao invés de comparar as respostas dos participantes às 200 questões, o estudo compara respostas com grupos de respostas. É necessário recordar que a maioria das questões se baseia nos aspectos do modelo de pesquisa de participação, gestão e facilitação reformuladas dos inquéritos. Basicamente, a pesquisa abordou cada aspecto reagrupando todas as perguntas, conformemente. Por exemplo, existe um número de perguntas, dentro do conceito de participação comunitária, sobre o tema liderança. O estudo reuniu, então, todas as perguntas pertinentes ao tema de líder comunitário e examinou como cada participante do levantamento respondeu. Basicamente, os pesquisadores formulam índices sobre liderança, somando, de uma maneira sistemática, como todos os participantes responderam a todas as perguntas relacionadas ao tema. Os índices são calculados de tal forma que cada pergunta soma-se a outras, resultando num intervalo de possíveis pontos acumulativos, para cada característica. De volta ao exemplo, o tema liderança consiste de perguntas sobre caráter democrático das eleições, grau de representação, etc. O número de pontos alcançados ou o “escore” para o tema liderança num certo inquérito poderia ser categorizado numa alta colocação, quando as variáveis para o caráter democrático, representação, etc. tiveram, cada uma, a mais alta colocação ou o mais alto valor possível, resultando no mais alto escore acumulativo para este tema. Por outro lado, baixos valores obtidos em cada pergunta resultariam num “escore” de valor muito baixo. Com a criação destes índices, a partir de um conjunto de variáveis ordenadas (questões), os pesquisadores podem obter uma coleção completa das características do estudo. Também se examina as características dos assentamentos e distritos que não contaram com a intervenção do Programa a fim de obter uma linha de base para comparações posteriores.

Interpretação dos Dados Realizada pelas Equipes de Pesquisa Internacional e Nacional:

Em 1997, as equipes nacionais de pesquisa em colaboração com os funcionários integrantes do projeto do PDC realizaram a pesquisa de campo. Estas equipes identificaram os assentamentos e, em seguida, dentro deles, selecionaram, de forma aleatória ou randomizada, as unidades de moradias . Os critérios de seleção dos assentamentos basearam-se não só pela intervenção do PDC, como também pela proximidade da sede do governo, densidade populacional, posição do governo, localização litorânea, e nível socioeconômico. Essas equipes compilaram seus resultados nos relatórios dos países, sendo um relatório para cada um dos sete países participantes. Os resultados basearam-se em comparações das diversas características de participação, gestão e facilitação entre os assentamentos e distritos que contaram com a intervenção do PDC, e aqueles onde o Programa não trabalhou com as organizações dos assentamentos e nem com as autoridades públicas.

Além de resumir os resultados dos levantamentos, as equipes também consideraram fatores impactantes na eficácia dos conceitos (como utlizados pelo PDC) na redução da pobreza. Formularam hipóteses, especificas para cada pais, sobre os fatores e suas influencias na eficácia do PDC. Em Zâmbia, por exemplo, as equipes comparam os resultados das perguntas dos levantamentos realizados nos assentamentos urbanos e rurais, a fim de determinar se densidade populacional constituiu um fator capaz de influenciar a eficácia da participação, gestão e facilitação. Pesquisadores em outros países consideraram a influência da: proximidade do assentamento a sede do governo, grandes cidades versus cidades pequenas, posição do governo, localização litorânea, e nível socioeconômico, na eficácia dos conceitos. As equipes basearam seus resultados nas comparações diretas entre os assentamentos que satisfizeram o estereotipo (ou seja, rural versus urbano, proximidade, ou seja, perto versus longe da capital, etc.).

No final dos anos 1997 e 1998, a equipe de pesquisa do Instituto de Estudos Sociais (IES) analisou os resultados usando as séries de dados processados dos levantamentos nos sete países. Esta tarefa foi compilada em dois relatórios. O primeiro foi uma análise da eficácia dos conceitos, tais como utilizados pelo PDC, na redução da pobreza, melhoria dos assentamentos e qualidade do habitat. Este relatório apresenta o raciocínio analítico empregado a partir dos resultados principais do estudo descrito anteriormente (Parte II). O segundo relatório analisou as variações regionais e delineou as recomendações de acordo com os achados da pesquisa.

Em 1998, a equipe de pesquisa do IES também produziu um relatório detalhado sobre o desenho da pesquisa e a metodologia usada para este estudo, o qual é apresentado nesta seção na forma de um resumo sucinto.