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Pobreza, Participação e Papel do Governo como Facilitador PARTE I RESULTADOS DA PESQUISA, LIÇÕES APRENDIDAS, RECOMENDAÇÕES: por Gert Lüdeking, Coordenador do Programa Christopher Williams, Coordenador do Programa de Pesquisa Editado por Phil Bartle Traduzido por Maria Cristina Pereira de Souza

PARTE I: RESULTADOS DA PESQUISA, LIÇÕES APRENDIDAS, RECOMENDAÇÕES

(A) Eficácia e Relevância das Estratégias Utilizadas na Redução da Pobreza

1. O método participatório de desenvolvimento comunitário tal como aplicado pelo CNUAH (Habitat) / PDC tem um efeito significativo na redução da pobreza

Resultados:

Os resultados da pesquisa mostraram, de uma maneira clara e consistente, que condições de moradia e trabalho tiveram uma melhora significativa nos assentamentos que receberam intervenção do CNUAH (Habitat) quando comparados àqueles sem intervenção do Centro. As unidades de moradia de baixa renda geraram mais ativos, estavam mais bem organizadas, tiveram um maior acesso aos serviços básicos, e mantiveram colaborações mais fortes com os seus governos locais. O estudo mostra que a pobreza é reduzida quando:

1. As comunidades e suas organizações participam nos melhoramentos dos assentamentos


2. As comunidades põem em prática seus conhecimentos na área da gestão comunitária resultando numa participação mais democrática e efetiva, e também gerando riqueza (bens, emprego e renda)


3. Os governos adoptam metodos de gestão e procedimentos conducentes a facilitar e apoiar a ação comunitária

Lições Aprendidas:

• Participação e gestão comunitária, e papel do governo como facilitador, de uma maneira pratica e em combinação, constituem uma estratégia viável para reduzir a pobreza!


• A participação é uma condição necessária, porém, não é suficiente para uma redução efetiva da pobreza. Por isso deve ser complementada por habilidades de gerência que fortaleçam a aptidão dos indivíduos a participarem numa ação organizada e a utilizarem seu potencial de produção.


• A iniciativa popular não pode ser completa e será menos sustentável sem o apoio do governo. Inovações administrativa, financeira e legal auxiliam a orientar as autoridades publicas em relação às necessidades e aptidões das comunidades nos diversos assentamentos.


• As autoridades públicas podem adotar medidas adequadas que permitam sustentar a ação comunitária e a promover a igualdade na governança urbana.

Recomendações:

1. O CNUAH (Habitat) deveria considerar, nas suas atividades futuras de trabalho, a melhor forma de utilização das estratégias inovadoras de ações participatórias e de redução da pobreza, desenvolvidas pelo PDC junto com os sete governos e 60 municípios ecomunidades. Tais estratégias contêm o conhecimento vital para o Centro na consolidação e avanço de suas diretrizes na governança participativa e nas melhorias dos assentamentos.


2. O CNUAH (Habitat), deveria também considerar o conhecimento adquirido através dos esforços do PDC e direcionar-los, simultaneamente, aos governos centrais, autoridades locais, e organizações nos assentamentos. Ao promover o diálogo entre políticos, prefeitos e líderes da comunidade, o Centro pode estimular uma tomada de decisão democrática entre os seus parceiros operacionais, e promover as estratégias geradas para reduzir a pobreza baseadas no consenso entre as diversas partes interessadas.


3. O Centro deveria fazer uso das experiências adquiridas pelo PDC nas áreas de integração de pesquisas aplicadas e projetos operacionais, a fim de orientar os grupos de trabalho, utilizando o desenho de pesquisa transversal (ou seccional), como previsto na nova estrutura organizacional. Combinando pesquisa e projetos operacionais é uma maneira de adquirir conhecimentos e colaborar para o desenvolvimento sistemático da memória institucional.

2. O método participatório de desenvolvimento comunitário tal como exercido pelo CNUAH (Habitat) está ao par e, em alguns aspectos bem à frente daqueles considerados de ponta ("state of the art").

Resultados:

• Participação da Comunidade: Quando comparado ao trabalho de outras organizações que lidam com desenvolvimento comunitário, o PDC utiliza os métodos de ponta ("state-of-art") de participação da comunidade. O ciclo de resolução de problemas, as técnicas de mobilização, o sistema de contratos comunitários, os esquemas de empréstimos rotativos, etc. tal como praticados pelo Programa, são compatíveis com os métodos participatórios aplicados pelas ONG e outras agências internacionais.


• Gestão comunitária: O CNUAH (Habitat) é um das poucas instituições (especialmente pública e multilateral) onde se desenvolveu e se utiliza técnicas de gestão comunitárias de uma maneira consistente e eficaz. Planejamento de bairros, mobilização de recursos, acordos de cooperação, modelos de monitoramentos/indicadores, e estratégias de negociações constituem alguns componentes para a gestão comunitária, como também as ferramentas necessárias para a capacitação (ou seja, a participação ativa da comunidade nos processos de ação e decisão) que estão de formas perceptíveis, menos aprimoradas no trabalho da maioria das outras organizações.


• Papel do governo como facilitador: Além disso, o Centro é uma das poucas instituições que tenta ligar os dois conceitos: capacitação e facilitação por parte do governo na ação comunitária. Embora só tenha iniciado o processo, o CNUAH (Habitat) é o líder no desenvolvimento de recursos para reforçar a colaboração entre organizações populares, governos locais e ONGs. É lamentável, porém, que, em fazê-lo, o Centro não tenha investigado os instrumentos desenvolvidos por outras agências e executores especializados, e nem, tampouco, divulgado seus próprios métodos e instrumentos além de algumas das sub-regiões selecionadas.

Lições Aprendidas:

1. O trabalho do PDC na participação, gestão comunitária e facilitação é válido e relevante quando comparado aos trabalhos de outras organizações. No seu trabalho com a gestão comunitária e o papel do governo como facilitador na ação comunitária, o CNUAH (Habitat) é considerado o único e também um importante modelo a ser incorporado pelos municípios, organizações comunitárias e ONGs.


2. A disparidade entre os resultados do PDC e os da literatura sugere uma necessidade imediata de uma maior disseminação, por parte do PDC, de suas experiências, maior campanha de divulgação e intercâmbio.

Recomendações:

1. O CNUAH (Habitat), no seu futuro Programa de Trabalho, deveria enfatisar a importância das relações entre a gestão comunitária e o governo local atuando como um facilitador nas ações comunitárias. Tal estratégia reforçará o impacto dos esforços do Centro na redução da pobreza.


2. Além disto, seria também propício ao novo Programa de Trabalho do Centro institucionalizar um processo de difusão e intercâmbio, e ao mesmo tempo, apoiando a organização de uma série de fóruns a nível local, nacional, sub-regional e até mesmo internacional. Tal troca de experiências deve também incluir intercâmbios entre os profissionais, responsáveis políticos, além da comunidade acadêmica.


3. Além disso, como parte deste processo, o Centro deveria promover um diálogo com outras instituições que usam metodologias tanto na área do desenvolvimento comunitário, como também em outros campos de estudo (por exemplo: gestão ambiental, geração intensiva de emprego, fornecimento de água, saúde pública, gestão do destino final de lixo e esgoto, etc.).

(B) Participação e Gestão da Comunidade

1. Só a participação não é suficiente: as pessoas sentem a necessidade de aprender a como participar de uma maneira mais efetiva;

Resultados:

O estudo mostra que quando as comunidades recebem treinamento nas técnicas de gestão, seus participantes tornam-se muito mais eficazes na redução da pobreza. Os dados obtidos a partir dos levantamentos realizados indicam que as unidades de moradia podem fortalecer suas habilidades de participação através da identificação e mobilização de recursos, e de uma avaliação da relação entre custo e eficácia de técnicas alternativas a fim de melhorar suas moradias e serviços nos assentamentos. Outras habilidades de gestão comunitária que beneficiam as moradias e suas organizações incluem: mecanismos utilizados para financiar, executar e manter as melhorias, como também para monitorar e avaliar o crescimento.

Lições Aprendidas:

1. A participação se faz necessária, porem não é, por si própria, suficiente para reduzir a pobreza.


2. Homens e mulheres morando em assentamentos de baixa-renda devem adquirir habilidades nas áreas de avaliação, monitoramento e planejamento (HAMP), como também em técnicas de mobilização de recursos e habilidades de negociações que lhes conferem a capacidade de participar de uma forma igual e efetiva em parcerias com instituições de governo locais e ONGs.


3. Comunidades munidas de tais aptidões conferem uma melhor chance de aspirarem seus interesses e cumprirem o seu papel em sociedade, nas suas atividades próprias ou em conjunto com as municipalidades e outras partes interessadas.

Recommendations:

• Enfoque da Agência: O CNUAH (Habitat) deveria exigir que a implementação das habilidades de gestão comunitária, entre os líderes comunitários e profissionais na área de desenvolvimento (incluindo as ONGs), faça parte dos planos, a nível nacional, da erradicação da pobreza e nos projetos objetivando o mesmo tipo de iniciativa (ad-hoc) que contemplam a participação de outras partes interessadas. A gestão comunitária também deve aparecer como parte das estratégias e diretrizes da gestão do melhoramento urbano, quando estes são desenvolvidos com colaborados a nível sub-regional e regional, a fim de enfatizar uma forma estratégica na participação dos cidadãos.


• Promovendo a Gestão Comunitária: O Centro deveria continuar a promover seus conhecimentos na complementação das técnicas convencionais de participação da comunidade com habilidades de gestão comunitária através de projetos pilotos e de colaborações com instituições de pesquisa. Especial ênfase deve ser dada na promoção das ferramentas usadas na mobilização de poupança (e não apenas crédito), no planejamento a nível de todo o bairro (e não só do projeto), e na avaliação e monitoramento sistemático com base na comunidade.


• Critérios para Empréstimos: Condições flexíveis e abordagens práticas nas questões de participação e gestão devem ser definidas e negociados com as autoridades nacionais, regionais e as instituições financeiras globais. Tais condições assegurarão que as metodologias e estratégias utilizadas nas áreas de participação e gestão sejam integradas, de uma forma adequada, na prática e nas políticas de empréstimo. Atualmente, isto se torna muito importante, pois os gerentes bancários, cada vez mais, tomam em consideração a gestão comunitária nos programas de melhoramento urbano, como um recurso disponível para uma recuperação mais efetiva dos empréstimos municipais. A gestão comunitária, muitas vezes, leva a uma redução nos custos do investimento e também a custos acessíveis dos serviços básicos.

2. As competências de gestão comunitária preparam as pessoas a participarem democraticamente nas suas próprias organizações.

Resultados

Esta Pesquisa mostra que quando os membros da comunidade participam nas atividades de desenvolvimento eles não estão, automaticamente, produzindo um impacto nas condições de trabalho e moradia de todos moradores; os membros da comunidade participam igualmente quando são capazes de mobilizar outros membros e os manter envolvidos nas tomadas de decisões. A capacidade produtiva e o poder de participação requerem um conjunto de ferramentas na área de gestão comunitária. Além dos conhecimentos nas áreas de avaliação, monitoramento e planejamento, já mencionados anteriormente, estas habilidades incluem, por exemplo, ferramentas necessárias para se tomar decisões a fim de garantir os interesses das mulheres e homens dentro da comunidade, os quais, muitas vezes, não possam participar em reuniões devido ao grande volume de trabalho, discriminação, classe/posição social e padrões culturais. Tais práticas facilitam os interesses das minorias (por exemplo, as pessoas deslocadas, os jovens, os idosos, minorias étnicas, etc.) e dos residentes muito pobres que, com frequencia, são excluídos socialmente dos processos decisórios. Habilidades na gestão comunitária também incluem métodos que podem ser utilizados pelos membros da comunidade a fim de tornar seus líderes comunitários responsáveis e, se necessário, para instituir eleições para uma nova liderança local.

Lições Aprendidas:

• Gestão e participação comunitárias implicam direitos e responsabilidades.


• Os membros da comunidade têm o direito de participação, porém, deverão também aceitar a responsabilidade de exercer sua participação de forma democrática juntamente com o seu direito.


• Os residentes não possuem a capacidade, automaticamente, de participar numa forma igual e eficaz.


• Portanto, todas as formas de participação devem basear-se num planejamento adequado e na implementação das aptidões necessárias, o que constituem tal fato como um dos elementos mais negligenciados no desenvolvimento participatório.

Recommendations:

1. Critérios na Gestão Comunitária: O CNUAH (Habitat) deveria sistematizar e promover os critérios usados na gestão comunitária que obtiveram êxito igualando o denvolvimento dos cidadãos nos avanços urbanos, e na promoção do caráter democrático das organizações de bairros.


2. Acentuar a Estratégia de Igualdade de Sexo: O Centro deveria também promover um planejamento na equiparação de sexos, de uma forma explícita, em sua estratégia global de desenvolvimento comunitário.


3. Os Principais Interessados: O CNUAH (Habitat) deveria salientar os distintos carateres dos indivíduos que vivem na pobreza como os principais interessados. Baseadas nas suas próprias prioridades, as comunidades de baixa renda têm como o interesse principal a redução da pobreza, e devem, portanto, serem reconhecidas como a principal parte interessada. A gestão comunitária deveria, então, apresentar-se sempre como uma parte integrante das estratégias e políticas do plano de ação de gerenciamento e melhoramento urbano. Especialmente quando trabalham em colaborações a nível regional, sub-regional e nacional, para manter um foco estratégico na participação dos cidadãos.

3. Moradores de assentamentos que tenham adquirido a capacidade para planejar, acompanhar e avaliar suas melhorias podem negociar de uma maneira mais eficaz com os governos locais e ONGs;

Resultados:

A Pesquisa revela que em varias regiões, particularmente na América Latina, as comunidades e suas organizações podem colaborar de uma forma mais igual e eficaz com o governo local e ONGs, quando utilizam seus conhecimentos adquiridos na gestão comunitária. Princípios de planejamento democrático e mobilização de recursos põem as organizações populares numa posição mais forte para negociarem com instituições de fora dos seus assentamentos. Elas se sentem mais confiantes e menos vulneráveis a uma possível manipulação e exploração. O estudo mostra que governos locais, particularmente os funcionários de campo, levam as comunidades muito mais a serio quando os próprios grupos comunitários planejam e co-financiam as melhorias nos assentamentos. A Pesquisa também concluiu que as técnicas usadas na resolução de conflitos auxiliam numa colaboração mais fácil com as autoridades públicas e ONGs.

Lições Aprendidas:

• A Gestão Comunitária como um elemento primordial na participação dos cidadãos mantém uma colaboração entre os grupos populares, ONGs, e autoridades públicas.


• Um planejamento adequado, conhecimentos na mobilização de recursos e gerência provêem aos grupos populares independência, respeito frente aos participantes externos, e uma melhor posição para negociarem e chegarem a um acordo.


• As comunidades tornam-se menos dependentes nos recurso externos e obtêm uma maior probabilidade de sustentar suas atividades a partir de suas próprias iniciativas.

Recomendações:

• O CNUAH (Habitat) deveria trabalhar com as organizações comunitárias a fim de fortalecer suas conexões externas com instituições fora dos seus assentamentos.


• O centro deve formalizar todos os resultados até agora obtidos na fase de caráter experimental.


• Ele necessita sistematizar a maneira pela qual os moradores de baixa renda estabeleceram suas relações de trabalho com os bancos comerciais, governo local, agencias setoriais, ONGs especializadas, e associações profissionais.


• Uma lista dos mecanismos que auxiliem as organizações comunitárias (OBCs) a obterem vínculos externos deveria servir como diretrizes para o aprimoramento das estratégias de intervenção e capacitação.

4. Reduzir a pobreza exige integração econômica, social e desenvolvimento físico a nível local;

Resultados:

Os pesquisadores atribuem as melhorias significativas observadas nos ativos das moradias à intervenção do PDC nestes assentamentos, e também às atividades de geração de renda e empregos iniciados pelo projeto.

1. O Estudo mostra que várias moradias nos assentamentos que contaram com a intervenção do PDC, adquiriram habilidades com os treinamentos em obras de alvenaria, construção, carpintaria, e em gerenciamento de pequenas empresas. O treinamento consiste na experiência prática de construção de ambulatórios, infraestruturas, centros comunitários, escolas, e outros locais de conveniência. Organizações de caráter comunitário, dessa forma, unem, com êxito, os melhoramentos dos seus assentamentos aos treinamentos dos indivíduos nas várias habilidades e aos seus trabalhos.


2. Muitos moradores também fortalecem a capacidade de produção das suas empresas. Eles associam-se com as federações de organizações comunitárias a fim de mobilizarem as suas economias. Em conjunto com as autoridades públicas, eles negociam com bancos estatais para garantir os empréstimos de bancos comerciais aos grupos comunitários; criam também alianças com as ONGs especializadas, para obter conhecimentos em comercialização e gestão empresarial. Na maioria das vezes, as autoridades públicas facilitam a formação desses esquemas como também proporcionam suporte financeiro e técnico.


3. A pesquisa destaca ainda o sucesso das empresas comunitárias na concessão de contratos públicos para a prestação de serviços aos moradores de baixa-renda. Os contratos comunitários geram empregos e melhoram o acesso e a qualidade dos serviços básicos.

Lições Aprendidas:

• Todas as iniciativas objetivando o melhoramento dos assentamentos humanos devem incluir estratégias para fortalecer a capacidade humana e de produção, entre as famílias de baixa renda.


• Tal alvo pode ser alcançado pela integração das estratégias que promovem o acesso aos serviços básicos com treinamento profissional e geração de empregos.


• As melhorias nas condições de trabalho nos assentamentos humanos acarretam também o fortalecimento das pequenas empresas através de acordos de cooperação, contratos comunitários, treinamento na área de comercio e gerenciamento com o apoio de autoridades locais e ONGs com os seus papéis de facilitadores claramente definidos.

Recomendações:

• Base Financeira: O CNUAH (Habitat) deveria seguir criando regras e instrumentos com o intuito de fortalecer a situação financeira dos moradores e organizações comunitárias. O trabalho do Centro no desenvolvimento comunitário apresenta uma alternativa viável, a nível local, ao modelo econômico do neoliberalismo. Ele possui instrumentos a serem utilizados pelas unidades de moradia de baixa renda na mobilização de recursos, como benefício no co- financiamento com o governo local e ONGs, e na aquisição de habilidades administrativas para reduzir custos de produção e na manutenção dos serviços e instalações.


• Poupança, Crédito e Garantia: O CNUAH (Habitat) deveria colaborar com outras agências e instituições de pesquisa para melhorar os vários mecanismos financeiros que facilitem aos moradores de baixa-renda a obtenção de crédito comercial. O Centro deveria ampliar tais formas inovadoras de poupanca (por exemplo, depósitos mútuos) e garantia (por exemplo, ativos coletivos). Frente à oportunidade de um comprometimento político, o CNUAH (Habitat) deveria apoiar parcerias entre a indústria de serviços financeiros e instituições estatais a fim de garantir os empréstimos com bancos comerciais para os grupos comunitários. Como alternativa, o Centro deveria promover sistemas de autofinanciamento comunitários, mobilização global de poupança através de federações de organizações comunitárias e acordos públicos e populares de co-financiamento.

(C) Resultados Relacionados com o Papel do Governo como Facilitador na Ação Comunitária

1. As organizações comunitárias são mais eficazes quando os seus esforços são apoiados, sistematicamente, pelos governos

Resultados:

As informações obtidas sobre as unidades de moradia, líderes comunitários, e levantamentos oficiais governamentais demonstram que a redução da pobreza é mais substancial com o apoio do governo nas ações comunitárias.

• Estratégias Municipais no Papel do Governo como Facilitador: O apoio por parte do governo não está limitado à questão financeira. Organizações comunitárias se sobressaem na geração de bens, quando as autoridades públicas facilitam os acordos de cooperação com bancos comerciais e ONGs. Elas são capazes de ter um maior acesso às melhores habitações quando as autoridades municipais restringem os despejos forçados, e revisam os códigos de zoneamento e regulamentos de construção. As organizações comunitárias podem conseguir serviços básicos, de uma forma mais eficiente, quando seus próprios esforços são reconhecidos e apoiados, sistematicamente, pelas autoridades locais.


• Esquemas de Facilitação do Governo Central: Os empenhos dos governos locais em facilitar a ação comunitária são incrementados pelos incentivos recebidos dos governos centrais. O governo atuando como facilitador, a largo prazo, exige um comprometimento por parte do governo central em delegar autoridade aos níveis mais baixos de governo. Este fato também outorga a policia nacional a gerar atitudes mais positivas entre os funcionários públicos em relação à participação popular.

Lições Aprendidas:

• O impacto resultante da iniciativa comunitária sobre a pobreza é muito maior quando os governos apoiam os processos de desenvolvimento popular.


• O apoio começa quando o governo passa a reconhecer-se como parte do problema.


• Ou seja, no reconhecimento da dimensão e magnitude da iniciativa comunitária, na eliminação dos obstáculos, e no apoio ativo na participação popular (jurídico, legislativo, administrativa).


• Programas de descentralização governamental, orientados à participação popular e redução da pobreza, favorecem a maneira pela qual os governos atuam como facilitadores na ação comunitária.

Recomendações:

1. Articular um papel para o governo local na redução da pobreza: O CNUAH (Habitat) deve complementar e consolidar seus conhecimentos sobre o papel inovador do governo como facilitador na ação comunitária. O Centro deveria trabalhar de perto com as autoridades locais, e suas associações (a nível nacional, regional, e internacional), a fim de desenvolver um plano de reforma de amplo escopo baseado no potencial da atuação sistemática do governo como facilitador na ação comunitária.


2. Promover um Enfoque Multisetorial: O Centro deveria dar continuidade as suas experiências desenvolvidas com municipalidades selecionadas em relação aos acordos institucionais voltados a promoção de uma assistência integrada tanto física, social e econômica, aos assentamentos de baixa-renda que reconhecem o caráter multisetorial da pobreza e da necessidade de atender ao problema em questão.


3. Promover o Papel do Governo como Facilitador através de um Consenso: O CNUAH (Habitat) deveria assegurar a inclusão de setores ministeriais e organizações comunitárias, suficiente em número, nos processos que definem e institucionaliza tais esquemas de facilitação. Somente com uma conexão direta e vertical com os governos centrais, autoridades locais, e organizações populares se poderá aproveitar o potencial máximo dos processos de facilitação, descentralização e capacitação.

2. Governos melhoram seu planejamento e economizam os recursos públicos de uma forma mais eficiente quando usam a iniciativa comunitária, ao invés de ignorá-la;

Resultados:

A pesquisa demonstra que os governos tendem a ganhar quando reconhecem a iniciativa comunitária como um recurso ao desenvolvimento urbano, e não como um obstáculo. A grande maioria dos melhoramentos nos assentamentos humanos, observados hoje em dia, são aqueles realizados pelos seus próprios moradores e não pelo governo (central ou local). Limitados recursos, financeiro e humano, constituem um grande obstáculo para os administradores alcançarem às populações de baixa renda. Além disso, os regulamentos e processos proibitivos de gestão pública, adicionados à falta de visão nas atitudes dos funcionários públicos, também contribuem para este problema. Funcionários públicos municipais melhoram o planejamento de desenvolvimento como um todo incentivando o projeto local do bairro, e prestando assistência na consolidação da iniciativa comunitária. Da mesma forma, o governo local maximiza os escassos recursos públicos quando não só trabalham colaborativamente com as organizações comunitárias e suas associações, mas como também as incluem, diretamente, nos processos de tomadas de decisões municipais.

Lições Aprendidas:

• Quando os governos facilitam, ativamente, a ação comunitária, isto significa favorecer a criação de um ambiente propício para que as organizações populares possam melhorar as condições de seus assentamentos, e, com freqüência, prover as bases para que ações comunitárias sejam coordenadas, ampliadas e elevadas ao nível urbano de cidade.


• Este tipo de facilitação, por parte do governo, democratiza a gestão da urbanização, assegurando que as prioridades e aptidões dos moradores de baixa renda sejam atendidas.


• O governo atuando como facilitador na ação comunitária diminui a dependência dos moradores nos subsídios estatais, como sendo a fonte exclusiva de financiamento, e também como o único incentivo para o melhoramento dos seus assentamentos.

Recomendações:

• Democratizar a Gestão Urbana: O CNUAH (Habitat) deveria consolidar sua experiência com o setor público e parcerias comunitárias, e propor exigências em vistas de incluir a participação popular nos processos de tomada de decisões tanto a nível municipal como a outros níveis administrativos mais inferiores. Além disso, o Centro deveria seguir trabalhando com agências municipais a fim de fomentar suas experiências vigentes na formalização de um vínculo entre o planejamento da comunidade e o planejamento urbano municipal usando um tipo de abordagem começando do nivel mais baixo para o mais alto. O Centro deveria também ajudar os municípios a criarem diretrizes para suas agencias, de setores de cooperação e coordenação interinstitucional, a fim de combinar tais intervenções com as comunidades de baixa-renda. Medidas complementares às mudanças de processos e instituições correntes consistem em treinamentos internos oferecidos aos funcionários públicos a fim de criar uma maior conscientização no trabalho em conjunto com os moradores de baixa renda. Tais medidas inovadoras auxiliariam as autoridades locais a tomarem iniciativas que vão além do apoio normalmente prestado, para este fim, aos assentamentos, baseados em clientelismo com fins políticos.


• Iniciar Pesquisas Aplicadas: Adicionalmente, o CNUAH (Habitat), junto a uma instituição de pesquisa de renome, deveria realizar pesquisas sobre as relações entre os moradores de baixa renda e funcionários públicos a fim de direcionar as campanhas de treinamento mencionadas anteriormente. Dada a devida importância das parcerias entre o público e o popular no melhoramento dos assentamentos e da governança urbana, se faz urgente aprender como melhor harmonizar as relações de trabalho, frequentemente antagonistas, entre os funcionários públicos e os moradores de baixa renda. Já existem bastantes pesquisas realizadas sobre indivíduos vivendo na pobreza, porém, muito pouco é conhecido sobre os funcionários públicos, e praticamente inexistentes são os conceitos estudados sobre a relação entre esses dois grupos de um ponto de vista cultural, político e profissional.

3. Os governos, todavia, não possuem um sistema administrativo, financeiro e jurídico estabelecido para facilitar a ação comunitária;

Resultados:

Um resultado importante obtido no estudo do papel do governo como facilitador revelou que as autoridades locais, incluindo os distritos rurais e municipais, não possuem um esquema administrativo e legal estabelecido, a fim de tornarem as iniciativas comunitárias e suas organizações mais fáceis. Administradores urbanos, por exemplo, dispostos a alocar capital público num projeto de melhorias administrado pela comunidade, não podem fazê-lo amiúde pela inexistência de uma base legal e de processos condizentes que permitiriam as comunidades de conseguir-lo. As autoridades locais tampouco possuem os mecanismos necessários para transferir, aos grupos organizados da comunidade, a responsabilidade da gestão e manutenção de clínicas, escolas, centros comunitários, etc.

Lições Aprendidas:

• Os governos não estão preparados em facilitar, do ponto de vista administrativo e legal, e de uma forma sistemática, a ação comunitária, até mesmo se as próprias comunidades demonstrem o desejo em fazê-lo.


• As autoridades envolvidas na elaboração do processo de facilitação governamental na ação comunitária devem mover-se mais além de uma mera “provisão de apoio externo”, e portanto, na direção a firmarem esquemas de parceiras, amplos e abrangentes, contendo normas administrativas, financeira e legal, que os permitam, oficialmente, a apoiar e promover a iniciativa popular.

Recomendações:

1. Normas e Critérios: O CNUAH deveria firmar as experiências obtidas no processo de facilitação governamental na ação comunitária, e sugerir critérios a serem incluídos na gestão municipal, planejada com o objetivo de facilitar a participação e a gestão comunitária. Tais regras deveriam incluir a consolidação dos parâmetros de participação popular nos processos de tomada de decisão tanto a nível municipal como a outros de menor calibre nos setores administrativos das cidades. Por exemplo: direitos legais aos OBCs para que possam associar-se e reivindicar os fundos púbicos; presença dos OBCs nos conselhos de planejamento municipais e nas decisões implementadas, em prática, pelos conselhos; execução de políticas explícitas para provisão dos recursos financeiros necessários nas obras de melhoria iniciadas pelos OBCs; incluir em orçamento, precisamente, os itens relacionados com os gastos públicos destinados às melhorias nos assentamentos; etc. O Centro e seus colabores devem reforçar a adesão a estas normas e critérios, incorporando-os, plenamente, na Campanha Global em Governança Urbana.


2. Modelo Operacional: O CNUAH (Habitat) deveria elaborar um modelo operacional contendo medidas visando o papel do governo como facilitador na ação comunitária dos melhoramentos dos assentamentos. O Centro deve especificar as ferramentas necessárias que possibilitam as municipalidades e distritos de áreas rurais a facilitar a ação comunitária. Por exemplo: as organizações profissionais e unidades administrativas sub-municipais que se vinculam às organizações comunitárias dos assentamentos; governos das cidades e fóruns envolvidos nas tomada de decisões políticas que exijam a presença participação dos OBCs e suas associações; processos financeiros e legais que autorizem os OBCs a fazerem reivindicações aos recursos públicos, a gerenciar fundos públicos, e assegurar contratos de serviço publico. O Centro deve assumir uma posição de liderança: testando procedimentos e metodologias através de projetos pilotos, iniciando a pesquisa aplicada, e facilitando a disseminação das suas experiências através de fóruns nacionais, sub-regionais e internacionais.

4. Oficiais do campo, em vez dos altos funcionários do governo local, lideraram o caminho rumo a uma reforma administrativa inovadora;

Resultados:

O estudo comparou os resultados dos censos completados pelos oficiais de campo e pelos funcionários do governo local. Os oficiais de campo reconheceram, de uma forma predominante, a necessidade de trabalhar com, e não para, as iniciativas comunitárias. Entretanto, seus superiores mostraram-se indiferentes a importância do apoio à ação comunitária ou não a perceberam.

Lições Aprendidas:

• Os resultados sugerem que oficiais de campo, trabalhando diretamente com os grupos da comunidade, reconhecem a necessidade de estabelecer um comprometimento político, mediante a utilização de métodos práticos e ferramentas, direcionado à participação e gestão comunitária.


• Contrário aos funcionários publicos, oficiais de campo observaram, de primeira mão, a necessidade de melhorar o progresso nos assentamentos formando parcerias com as organizações da sua vizinhança.


• Resultados também sugerem que os funcionários públicos locais estão restritos aos processos administrativos, os quais os previnem de uma plena compreensão de tais iniciativas, ou de serem capazes de fazer algo a favor.


• Portanto, as necessidades diversas, responsabilidades e capacidades do governo local têm que ser consideradas nos processos de definição e introdução das mudanças inovadoras aplicadas no exercício da gestão urbana.


• Funcionários públicos locais têm restrições especiais e, em grande parte, sem muita visibilidade.

Recomendações:

• O PDC deveria enfatizar os requisitos distintos entre eleição e nomeação dos funcionários públicos locais. Faz-se necessário adaptar os treinamentos e criar uma maior conscientização às funções especificas dos funcionários municipais: oficiais de campo (oficiais trabalhando no processo de desenvolvimento comunitário e planejadores físicos, etc.) como também os funcionários de graus mais elevados (executivos municipais, diretores de planejamento, oficiais financeiros).


• Além disso, O Centro deveria, quando for possível, integrar o treinamento entre os lideres das comunidades, ONGs, e os funcionários públicos locais, a fim de fomentar um entendimento e um respeito mútuo a todos os diferentes papeis, responsabilidades e direitos.


• Este tipo de treinamento deve reforçar a criação de uma maior conscientização e um forte apoio capaz de produzir não só mudanças de comportamento, mas como também introduzir novas práticas administrativas.

5. O papel do governo como facilitador, todavia, não é um conceito devidamente estabelecido.

Resultados:

A pesquisa revela que o trabalho do PDC em conjunto com seus países colaboradores não foi suficiente para desenvolver o conceito de facilitação por parte do governo nas ações comunitárias. Como parte do estudo, os pesquisadores compararam os resultados obtidos na pesquisa de campo com àqueles já existentes na literatura no tema da atuação do governo como facilitador. Foi estabelecido, no entanto, que o trabalho realizado pelo PDC, na sua iniciativa de identificar práticas governamentais capazes de facilitar a ação comunitária, encontra-se à frente daqueles realizados pelas ONGs e outras agências internacionais. Entretanto, como a maioria da outras instituições, o Programa não esclarece, de uma forma clara, quem e o que é que está sendo capacitado. O estudo levanta um questionamento sobre como e até que ponto os governos deveriam facilitar a provisão de serviços e melhorias nos assentamentos através do mercado e privatização, junto com as iniciativas de apoio à comunidade e ações cívicas. E, investigar se, na verdade, tais estratégias de facilitação mútuas contradizem ou subestimam uma a outra.

Lições Aprendidas:

A ambiguidade do papel do governo com facilitador levanta pontos importantes. Recomenda-se, não somente, o desenvolvimento de conceitos com uma maior objetividade, mas como também, que estes estimulem ativistas, profissionais e políticos à cerca do papel e responsabilidades do estado. A privatização da entrega de serviços básicos pode, até certo ponto, eliminar alguns indivíduos a viverem na pobreza, quando na verdade estes tampouco não representam uma demanda econômica eficaz. Se o governo toma a redução da pobreza seriamente, será ele capaz de manter suas funções de redistribuição e subsídios e direcioná-las àquelas seções mais carentes da população? Estarão os governos capacitados em regulamentar as atividades de mercado a fim de assegurar o ingresso de habitações de baixa rendano mercado? Quais são os limites e restrições do governo em adotar um papel de facilitador na ação comunitária? Como seria em relação às entidades não-estatais: Como deveriam as ONGs e empresas privadas capacitar às comunidades e suas organizações? E o que, neste contexto, constitui uma boa governança urbana?

Recomendações:

O CNUAH (Habitat) necessita revigorar o seu entendimento e interpretação sobre o papel do governo atuando como facilitador na ação comunitária. Sendo o pioneiro na promoção da estratégia denominada de facilitação (Estratégia Global para o Abrigo, 1988), o Centro tem a responsabilidade singular de seguir com o seu exame critico na utilização deste conceito, tanto no plano político como na prática; e além disso, deve colocar uma ênfase especial de como essa estratégia de facilitação governamental é vista através da perspectiva comunitária. Isto proporcionará uma contribuição especial aos debates sobre a facilitação dos mercados, e dará ao Centro uma maior clarificação a cerca das normas e estratégias usadas no papel do governo como facilitador na ação comunitária. O CNUAH (Habitat) deveria organizar a área de pesquisa, fóruns internacionais e projetos pilotos:

1. Técnicas de facilitação governamental de mercados a partir de uma perspectiva comunitária: O CNUAH (Habitat) deveria trabalhar junto aos seus colaboradores a fim de examinar a eficiência dos conselhos municipais, com funções de monitoramente estabelecidas para os OBCs programados para regulamentar o fornecimento privado dos serviços municipais; e dos regulamentos do investimento privado que eleve ao máximo as oportunidades de emprego aos residentes de baixa renda, e que também promova as mesmas oportunidades de trabalho.


2. Padrões normativos para a privatização do fornecimento de serviços: O UNCHS (Habitat) deveria trabalhar com governos selecionados a fim de desenvolver normas que regem os serviços fornecidos por empresas privadas e organizações comunitárias (através de subsídios). Faz-se necessário enfatizar os padrões normativos que incluíam as comunidades mais pobres e carentes como usuários e produtores de tais serviços, e não excluir-las. O Centro também deveria estabelecer e fazer cumprir um código de conduta para sociedades públicas e privadas com critérios que meçam tanto a qualidade e a acessibilidade financeira do fornecimento de serviços.


3. Modelo para a facilitação governamental dos mercados e comunidades: O CNUAH (Habitat) precisa documentar suas experiências com as diversas formas de facilitação governamental e descrever, sistematicamente, um modelo amplo e abrangente para a facilitação de mercados e comunidades. O modelo deveria definir os papeis do governo central e local, como também os do setor privado e ONGs. Tal modelo deve levar em conta: a mobilização e compartilhamento dos recursos para infraestrutura pública e investimento de serviços; esquemas de crédito e poupanças cooperativas para pequenos negócios e casa própria; projetos de investimentos multisetoriais e municipal; estruturas de governança participativas (até o nível mais baixo na estrutura administrativa), modelos de planejamento da comunidade; e normas para a cidadania participativa, segurança e estabilidade de emprego, e planejamento a favor da igualdade entre os sexos e da terra.


4. Limites e jurisdição da facilitação governamental na ação comunitária: O CNUAH (Habitat) deveria definir os limites de restrições do papel do governo atuando como facilitador na ação comunitária; incluir a pesquisa, os fóruns internacionais, e a avaliação de suas ferramentas na determinação do papel e da capacidade de participantes não-estatais, como também dos governos. A ênfase deve ser colocada na maneira pela qual as ONGs e empresas privadas facilitam as organizações comunitárias.

(D) Descentralização, capacitação e organização comunitária: Variações na África e América Latina

1. A descentralização da administração pública não segue um modelo regional específico

Resultados:

O estudo revelou que descentralização da administração de governos não constitui um fenômeno regional. Os pesquisadores observaram que a Bolívia, Gana e Uganda mantiveram os maiores níveis de descentralização, medidos pelos poderes executivo, legislativo e judiciário, concedidos aos níveis mais baixos da administração do governo. A Zâmbia e o Sirilanka lutaram pelos programas de descentralização parcial nos quais alguns poderes foram concedidos (descentralizados), parcialmente, às autoridades locais. Por outro lado, o Ecuador e a Costa Rica foram exemplos de formas altamente centralizadas de administração governamental.

Lições Aprendidas:

A experiência em política nacional de descentralização mostra que existe uma maior variação dentro de uma mesma região, do que entre regiões diferentes. Enquanto faz-se importante estabelecer estratégias para reduzir a pobreza, que sejam relevantes ao local estudado e às condições socioeconômicas, “a regionalização" das estratégias empregadas na redução da pobreza é, no caso da descentralização, irrelevante.

Recomendações:

O Centro precisa promover estratégias para redução da pobreza que reconheçam as variações intraregionais na administração pública. O apoio técnico consultivo aos governos centrais deve ser individualizado para cada pais e basear-se em análises políticas de descentralização bem documentadas. Isso significa, por exemplo, entre outras coisas, que dentro do continente africano deve-se considerar as diferentes formas ( e legados) dos sistemas de administração pública entre as regiões de fala inglesa e francesa.

2. O papel do governo como facilitador e a descentralização não estão, automaticamente, relacionados

Resultados:

A maneira pela qual os governos facilitam a ação comunitária não significa, necessariamente, um resultado direto da forma em que se descentralizam a administração governamental. Assume-se, com certa frequencia, que se o governo delega autoridade aos seus níveis administrativos mais baixos, haverá uma maior probabilidade que as autoridades locais apoiarão as iniciativas básicas. Resultados desta pesquisa rejeitaram tal suposição: em primeiro lugar, no caso da Uganda, um governo central claramente descentralizado foi combinado às autoridades locais as quais empregavam estratégias de facilitação relativamente fracas. Em segundo, no Ecuador, um governo altamente centralizado combinou-se (durante o período em a pesquisa foi realizada) com o governo municipal eleito e liberal na sua capital, Quito, o qual empregava políticas bem “facilitadoras” às melhorias dos assentamentos.

Lições Aprendidas:

1. Os governos necessitam complementar suas políticas de descentralização com modelos institucionais (legal, financeiro e administrativo) a fim de facilitar a ação popular: a descentralização por si só, não fomenta a participação popular


2. As autoridades locais podem facilitar a ação comunitária mesmo que seu governo central não queira delegar autoridade administrativa. Não obstante, quando o governo central resolve fazer-lo , tal procedimento pode facilitar, ainda mais, as iniciativas comunitárias. As condições locais de cada cidade ou distrito devem ser cuidadosamente examinadas a fim de descobrir a existência de oportunidades para a promoção ou utilização de políticas de facilitação, mesmo nos casos de governos nacionais altamente centralizados.

Recomendações:

O CNUAH (Habitat) deveria criar, como parte de uma política geral no desenvolvimento comunitário, recomendações especificas para as estratégias relacionadas com descentralização E facilitação governamental. Juntamente com os governos centrais, sobre tudo os ministérios que controlam o governo local, o Centro precisa promover mecanismos que garantam a transferência de autoridade à administração local (tais como critérios de transferências estatais segundo as necessidades, cessão de renda, autonomia fiscal, financiamento para capacitação de funcionários locais, direitos às associações das autoridades locais para disputarem a partilha de transferências estatais, etc.). O CNUAH (Habitat), em conjunto com seus colaboradores, deveria ampliar todos estes com procedimentos administrativo, financeiro e legal, que permitam as autoridades locais a facilitar a ação comunitária (de acordo com o acima, C-3).

3. As relações entre o estado e a sociedade e seus impactos nas parcerias conjuntas público-populares acompanham um padrão regional

Resultados:

Esta pesquisa revelou que as nações africanas (especialmente a região da África subsaariana) e da América Latina apresentam relações distintas em relação as suas populações e organizações populares, tais como os OBCs, grupos de mulheres, associações locais de comerciantes, organizações profissionais, e outras instituições não estatais. Em termos gerais, na África, as relações entre o estado e a sociedade podem ser caracterizadas como pragmáticas, funcionais e quase que administrativas; enquanto que na America Latina elas são de natureza conflitante e competitiva.

Lições Aprendidas:

A diferença observada entre os países africanos e latino americanos, em relação à forma de interação com as organizações populares, levou a importantes implicações de como aplicar os conceitos relacionados à gestão comunitária e facilitação governamental ao nível local. O desafio africano reside no desenvolvimento de instrumentos financeiros e legais que possibilitem aos grupos populares e às autoridades locais a colaborarem. Já na America Latina, o segredo reside no emprego destes instrumentos e ampliar-los incluindo habilidades direcionadas aos líderes da comunidade e funcionários públicos a solucionarem conflitos e alcançarem um consenso.

Recomendações:

O Centro precisa fortalecer as integrações entre as organizações populares e as autoridades públicas. Porém, deve promover a criação de mecanismos comensuráveis com fatores cultural, político e histórico, que caracterizam a relação entre o estado e sociedade em cada pais. Em termos gerais, enquanto todos estes variam, por região, existem sempre diferenças distintas entre países pertencendo a uma mesma região. Faz-se necessário a formulação de estratégias de participação, gestão e facilitação baseadas em analises das tradições dos relacionamentos entre o estado e a sociedade, tanto a nível local e nacional. Estas devem tomar em consideração as expectativas, já existentes em cada pais ou redondeza, a cerca do papel do governo (em diferentes níveis), particularmente com respeito a sua função nas melhorias dos assentamentos e seu papel frente às organizações comunitárias.

4. A maneira pela qual as unidades de moradia de baixa renda organizam-se acompanha um padrão regional

Resultados:

Tanto na África como na América Latina, as formas de como as populações dos assentamentos organizam-se entre si variam substancialmente. Em levantamentos feitos com líderes comunitários e famílias na Bolívia, Costa Rica e no Ecuador, observou-se que a mobilização da população ocorre principalmente através das organizações comunitárias, pela união de tais organizações, e /ou por movimentos populares. Existe uma antiga tradição dos OBCs, servindo-se como organizações que se empenham em representar os membros pertencentes a um espaço de território proscrito, e as quais empreendem uma gama de atividades (serviços básicos, empresas de produção, etc.). Em Gana, Uganda e Zâmbia, resultados mostram que as unidades de moradia organizam-se através de conselhos de idosos, associações comerciais, grupos de mulheres, comitês de construção para projetos específicos, grupos religiosos, e unidades de governo sub-municipais e de distritos. Não existe uma tradição de OBCs formal como tal. Melhor dizendo, a população busca satisfazer suas varias necessidades buscando diferentes meios. Se decidem a trabalhar com as unidades administrativas estabelecidas pelo governo, o fazem por sua própria vontade, ou como é frequentemente no caso da América Latina ) o fazem uma posição ideológica.

Lições Aprendidas:

Através da observação das diferentes formas pelas quais os indivíduos se organizam, é possível identificar aspectos importantes na aplicacação das técnicas de participação, gestão e facilitação. Ativistas, profissionais e políticos devem distinguir entre forma e conteúdo. A forma pela qual cada unidade de moradia se organiza (por exemplo, OBCs, grupos religiosos, unidades administrativas e etc.) é menos importante do que o que se obtem através da organização (por exemplo, o acesso igualitário aos serviços básicos, recursos, conhecimentos, emprego, etc.). Na África, as unidades de moradia de baixa renda não precisam mais de OBCs para reduzir a pobreza, do que as unidades de moradia carentes da América Latina necessitam de unidades administrativas patrocinadas pelo estado. As unidades de moradia necessitam de fóruns democráticos através dos quais se faz possível melhorar suas condições de trabalho e moradia. A forma (e fóruns) de organização a nível local não deve refletir como um modelo universal para a redução da pobreza. Deveria representar a forma mais adequada para cada comunidade no seu ponto de vista político e cultural.

Recomendações:

O PDC tem demonstrado sua capacidade em questionar uma suposição importante sobre o desenvolvimento comunitário: organizações comunitárias não constituem a única forma através da qual as famílias de baixa renda podem ou deveriam organizar-se. O Centro deveria criar fóruns internacionais, instigando ativistas e políticos a examinarem mais de perto suas suposições básicas e princípios sobre o desenvolvimento comunitário. Deveria envolver câmbios entre regiões e a pesquisa aplicada, assim como trabalho de apoio. O CNUAH (Habitat) deveria empenhar-se em retificar as distorções provenientes do continente africano como resultado de uma forte presença das ONGs internacionais. Também deveria explorar, junto aos ativistas e políticos, como assegurar que a participação popular seja feita de uma forma autônoma das modalidades de desenvolvimento das ONGs.

5. Os agentes atuando no papel do governo como facilitador nas ações comunitárias variam de acordo com a região

Resultados:

Os resultados da pesquisa demonstraram que a interpretação de “governo” como em “facilitação governamental” diferencia-se segundo cada região. Em Gana, Uganda e Zâmbia, o estado adota estratégias de facilitação principalmente através dos governos locais (distritos rurais e municipais) os quais apóiam o governo central. Na Bolívia, Costa Rica e Ecuador, o estado facilita a ação comunitária através de agencias setoriais e suas empresas especializadas (ou seja, elétrica, água, assistência social, etc.) como também através dos governos central e local. As agências setoriais são controladas de uma forma centralizada, embora sejam administradas localmente pelos escritórios de campo. Levantamentos realizados com o líder da comunidade e funcionários públicos revelam que na América Latina, os escritórios de campo locais, das agencias setoriais e empresas, colaboram com as organizações populares. Planejam e financiam, conjuntamente, as melhorias nos assentamentos de uma forma similar aos governos da África.

Lições Aprendidas:

A facilitação governamental da ação comunitária não pode estar restrita aos governos locais. Os escritórios de campo representando as autoridades públicas, particularmente na America Latina, também são capazes de sustentar a ação comunitária. Estes deveriam ser considerados, juntamente com os governos do distrito e municipais, como participantes chaves nas estratégias utilizadas para reduzir a pobreza.

Recomendações:

O CNUAH (Habitat) deveria promover estratégias globais para a redução da pobreza que sejam flexíveis o suficiente para acomodar as diversas formas pelas quais governos possam facilitar a ação comunitária. O CNUAH ( Habitat) tem promovido, mais do que qualquer outra agencia da ONU, o papel do governo local, colocando-o com uma função central nas estratégias para a redução da pobreza. No entanto, o Centro deveria ser cauteloso a fim de não permitir que o enfoque no governo local o possa prevenir de promover outros participantes na estratégia de facilitação (como por exemplo as agencias setoriais). Os estereótipos não servem de base para a ação. O Centro deve testar as estratégias empregadas na facilitação governamental a níveis operacionais contando com uma variedade de agentes governamentais – setorial, central e local – a fim de explorar oportunidades verdadeiras ao aplicar combinações dessas políticas nas suas respectivas áreas.