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Pobreza, participación y facilitación gubernamental SUMARIO INTRODUCCIÓN, 17 RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN por Gert Lüdeking, Coordinador del programa Christopher Williams, Coordinador de investigación del programa traducción de Mª Lourdes Sada

POBREZA, PARTICIPACIÓN Y FACILITACIÓN GUBERNAMENTAL
Sumario de los resultados, lecciones que se extrajeron y recomendaciones de la evaluación e investigación de CNUAH (Hábitat)/Instituto de Estudios Sociales (1996-1998), que documentan el trabajo del programa de desarrollo comunitario en 60 municipalidades y asentamientos de Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Ghana, Sri Lanka, Uganda y Zambia (1986-1996) JUNIO de 1999, preparado por Gert Lüdeking, coordinador del programa y Christopher Williams, coordinador de investigación del programa, Investigación y evaluación del CNUAH (Hábitat)/Instituto de Estudios Sociales

SUMARIO:

Este documento es una contribución al debate en curso sobre los esfuerzos del CNUAH (Hábitat) y sus socios para reducir la pobreza, mejorar los asentamientos y fortalecer el carácter participativo del gobierno urbano.

El informe resume los resultados, las lecciones extraídas y las recomendaciones de una investigación de evaluación del Programa de Desarrollo Comunitario del CNUAH (Hábitat). Encargado por el Centro y dirigido por el Instituto de Estudios Sociales (IES) junto con siete equipos nacionales de investigadores, el estudio documenta el trabajo del PDC de 1986 a 1996 en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Ghana, Sri Lanka, Uganda y Zambia.

El estudio evalúa la efectividad práctica del trabajo del PDC para mejorar los esfuerzos del programa en el futuro, y poner a disposición de activistas, profesionales y políticos las valiosas lecciones que de él se han extraído. Al centrarse en la «efectividad práctica», el estudio evalúa el grado en el que los conceptos, tal como los aplica el programa, reducen la pobreza y mejoran los asentamientos.

Los tres conceptos clave aplicados que se investigan son:

• Participación comunitaria: la aplicación de los derechos y responsabilidades de la participación ciudadana.


• Gestión comunitaria: conocimientos que la gente utiliza para incrementar su capacidad de participar en las mejoras de los asentamientos y gestionarlas


• Facilitación gubernamental: normas y prácticas de gestión que las autoridades nacionales y locales utilizan para favorecer la acción civil.

La investigación concluye que el desarrollo comunitario tal y como lo aplica el PDC tiene un efecto significativo en la reducción de la pobreza en los asentamientos y municipalidades en las que ha trabajado. La participación comunitaria, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental aplicados de forma práctica y combinada generan mejoras, incrementan el acceso a los servicios básicos y mejoran la colaboración entre las OBC y las autoridades públicas.

El informe contienen 17 resultados con sus correspondientes lecciones extraídas y recomendaciones. Comienza con los resultados generales sobre la reducción de la pobreza y continúa con los resultados sobre participación comunitaria, gestión comunitaria y facilitación gubernamental. Una sección adicional trata de cómo estos resultados varían entre diferentes regiones, haciendo hincapié en las relaciones entre potenciación, facilitación y descentralización.

El informe también incluye un capítulo sobre las implicaciones de la investigación para el CNUAH (Hábitat). Aquí se hace hincapié en utilizar las lecciones que se han extraído para inspirar las políticas y normativas del CNUAH (Hábitat) y su trabajo estratégico con sus socios, campañas globales y futuras prioridades de investigación. Los temas sobre diseño y metodología de la investigación se tratan en el apéndice del informe.

LAS DIECISIETE REVELACIONES DE LA INVESTIGACIÓN:

• El desarrollo comunitario como lo aplica CNUAH (Hábitat)/PDC tiene un efecto significativo en la reducción de la pobreza.


• El desarrollo comunitario como lo practica CNUAH (Hábitat) está a la altura, y en ciertos aspectos más avanzado, de «lo último»


• La participación no es suficiente: la gente necesita la capacidad de participar de forma efectiva


• Los conocimientos de gestión comunitaria capacitan a la gente para participar democráticamente en sus propias organizaciones


• Los residentes de los asentamientos que han adquirido la capacidad de planificar, supervisar y evaluar las mejoras, negocian de forma más efectiva con los gobiernos locales y las ONG


• Para reducir la pobreza se requiere la integración de los desarrollos económico, social y físico en un ámbito local


• Las organizaciones comunitarias son más efectivas cuando los gobiernos apoyan sistemáticamente sus esfuerzos


• Los gobiernos mejoran su planificación y economizan recursos públicos con más eficiencia cuando aprovechan, en lugar de ignorar, las iniciativas comunitarias


• Hasta ahora, los gobiernos no han establecido de forma sistemática marcos legales, financieros y administrativos para favorecer la acción comunitaria


• Los funcionarios que operan sobre el terreno, más que los funcionarios gubernamentales locales de mayor grado, son los que trazan el camino a seguir para hacer reformas administrativas innovadoras


• La facilitación gubernamental no es todavía un concepto formulado adecuadamente


• La descentralización de la administración gubernamental no sigue un esquema regional específico


• La facilitación y la descentralización gubernamentales no están relacionadas de forma automática


• Las relaciones entre estado y sociedad y su impacto en las asociaciones conjuntas públicas/populares sigue un patrón regional


• La organización de los hogares de economía modesta sigue un patrón regional


• Los agentes de la facilitación gubernamental varían de una región a otra

INTRODUCCIÓN:

El propósito de este informe es proporcionar al CNUAH (Hábitat) y a sus socios un sumario de lecciones extraídas de más de 10 años de trabajo operacional en el campo del desarrollo comunitario. La información deriva de una investigación de evaluación de tres años (1995-1998), encargado por el Programa de Desarrollo Comunitario (PDC) del CNUAH (Hábitat), y que llevó a cabo el Instituto de Estudios Sociales (IES) junto con siete equipos nacionales de investigadores. La investigación estudia tres conceptos del desarrollo comunitario: la participación comunitaria, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental. El estudio documenta la evolución, validez y efectividad práctica de los conceptos tal como los practicaron el PDC y sus asociados a lo largo de diez años (1986-1996), con vistas a mejorar las condiciones de los asentamientos pobres en África, Asia y América Latina.

El motivo para la investigación de evaluación es aprender sistemáticamente y reflejar las experiencias acumuladas por el PDC en los últimos diez años. La investigación está diseñada para ayudar al PDC a mejorar sus conceptos y sus planteamientos prácticos aplicados a las mejoras en los asentamientos y a la reducción de la pobreza, además de ofrecer aportaciones esenciales al proceso de formulación de políticas y estrategias que actualmente acomete el centro.

El PDC ha desarrollado estrategias y herramientas para la participación, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental a través de proyectos operacionales, adiestramiento e investigación en más de 60 comunidades y municipalidades de siete países desde 1984. el trabajo del programa, apoyado financieramente por los gobiernos de Dinamarca y Holanda, y por el PNUD, se relaciona sobre todo con el capítulo del calendario de Hábitat sobre «Incremento de la capacidad y desarrollo institucional», y sobre todo con las secciones que tratan de «Participación popular y compromiso cívico» y «Descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales».

La investigación de evaluación del IES se centra en los conceptos y planteamientos prácticos que el PDC utiliza para reducir la pobreza: participación, gestión comunitaria y facilitación gubernamental de la acción comunitaria. Ya sea explícita o implícita, la mayor parte de la cooperación para el desarrollo que se acomete en la actualidad se basa en estos conceptos y otros relacionados con ellos. Hoy es difícil encontrar una iniciativa de mejora de un asentamiento o una estrategia municipal de desarrollo que no esté fundada sobre la participación comunitaria y favorecida hasta cierto punto por las autoridades locales o centrales. Aunque en la actualidad se encuentran fácilmente evaluaciones específicas de proyectos de este tipo de iniciativas, proporcionan conocimientos limitados sobre la efectividad que estos conceptos y planteamientos tienen realmente en asegurar un impacto sostenido en la mejora de las condiciones de los asentamientos más allá del periodo de la ayuda externa al proyecto.

El hecho de que esos planteamientos de participación y facilitación se apliquen ampliamente, pero en su mayoría no estén respaldados por investigaciones profundas, provoca serias dudas sobre lo que sabemos realmente sobre su efectividad y su impacto deseado a largo plazo. Las agencias, gobiernos, ayuntamientos y comunidades invierten considerables recursos en este tipo de proyectos. Teniendo presente que algunos planteamientos participativos en realidad hacen a los pobres más dependientes de la ayuda externa, parece crucial buscar una aclaración sobre qué forma de participación es más efectiva en relación a su coste, asegura la participación de las mujeres en los procesos de toma de decisiones, refleja las prioridades y capacidades de los pobres, es más democrático, etc. La investigación es necesaria también para evaluar el papel y la responsabilidad de los gobiernos local y central en estos proyectos: para establecer modelos de facilitación comunitaria que trasciendan lo políticamente correcto y el clientismo. ¿Serían los planteamientos participativos sostenibles sin algún tipo de facilitación por parte del gobierno que respete los derechos de la gente y demuestre buen gobierno? ¿Y qué es exactamente lo que los gobiernos tiene que facilitar y cómo? Estas cuestiones fueron la inspiración para esta investigación.

La investigación de evaluación del CNUAH (Hábitat)/IES ha intentado compensar esta ausencia de un examen crítico sobre lo que ha llegado a ser «lo último» en práctica del desarrollo. No obstante, el estudio está diseñado para abordar la evolución, la validez y la efectividad práctica de la participación comunitaria, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental. Examina cómo han evolucionado estos conceptos rastreando su aplicación de 1986 a 1996 en siete países donde el CNUAH (Hábitat) ha mantenido actividades operativas. Esto incluye el análisis de cómo la participación, la gestión y la facilitación se han empleado en lugares tan diversos como Kampala, Quito y Colombo. Para determinar la validez de los conceptos, el estudio contiene un detallado relato del seguimiento de la participación y la gestión comunitarias, y una revisión separada de la facilitación gubernamental. Los relatos de los seguimientos consolidan publicaciones generales de las agencias y organizaciones más avanzadas, además de las de los mejores expertos en este campo. La investigación compara la experiencia operativa del PDC con lo publicado, para determinar la contribución relativa del PDC al desarrollo comunitario.

En el tema de la efectividad práctica, la investigación recopila datos obtenidos de seguimientos de 900 hogares, 120 líderes comunitarios y 90 funcionarios de gobiernos. Los datos incluyen información sobre las condiciones de vida y trabajo en 60 asentamientos en Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Ghana, Sri Lanka, Uganda y Zambia. El estudio compara datos de asentamientos donde no operaba el PDC, con datos de asentamientos donde el PDC colaboraba con grupos comunitarios, ayuntamientos y gobiernos. Basándose en estas comparaciones, el estudio evalúa la importancia relativa de la participación comunitaria, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental como directrices para perfeccionar los esfuerzos destinados a reducir la pobreza. Es decir, el grado en el que estos conceptos, tal como los aplica el PDC generan buenos resultados, mejoran el acceso a los servicios básicos e intensifican las relaciones entre grupos populares y gobiernos locales.

La consecuencia inmediata de la investigación son 21 informes globales y nacionales. El PDC está en proceso de poner esto resultados a la disposición de los socios operacionales y estratégicos en formato editado a la medida de las necesidades de líderes comunitarios, expertos municipales y políticos. A lo largo de este año, el Centro hará público un compendio de los informes de los países y síntesis de informes en español e inglés. Todos los informes, incluidos los 21 iniciales, estarán disponibles en el sitio web del CNUAH (Hábitat)/PDC.

La investigación de evaluación se centra en los conceptos de desarrollo comunitario aplicados, esperando que los activistas comunitarios, expertos y políticos puedan aprovechar los resultados, y consideren las implicaciones de su trabajo. Las lecciones extraídas y las recomendaciones de la investigación de evaluación se centran primariamente en los elementos instrumentales operacionales de la participación, gestión y facilitación. Ausente de alguna forma de la investigación está el análisis detallado de los elementos políticos, sobre todo en la gestión y la facilitación (por ejemplo, las tensiones entre los funcionarios públicos que tienen poder de decisión y los líderes comunitarios que quieren compartirlo). Aunque el estudio documenta las herramientas utilizadas para resolver conflictos y conseguir el consenso, no evalúa sistemáticamente las dimensiones políticas que hacen surgir este tipo de desavenencias y la necesidad del consenso. No obstante, se urge a activistas, profesionales y políticos a que consideren plenamente las condiciones políticas (además de las sociales y económicas) cuando proyecten aplicar las recomendaciones del estudio.

La investigación de evaluación documenta el trabajo del PDC de 1986 a 1996. Sin embargo, no incluye las estrategias y prácticas desarrolladas por el programa y sus socios después de 1996. Entre estos, los esfuerzos de los proyectos de algunos países para desarrollar políticas antisexistas, ampliar proyectos piloto, poner a disposición de las autoridades nacionales las lecciones extraídas para su reproducción y masificación. Además, el estudio no documenta el trabajo del PDC para desarrollar prestaciones de recursos provinciales en América Central y el oeste de África. Desde 1996, las prestaciones de recursos han cosechado grande éxitos en el desarrollo de políticas y prácticas en asentamientos humanos dentro de países vecinos que comparten una historia política, social y económica para el desarrollo comunitario. No obstante, dada la naturaleza y la duración de la investigación de evaluación, el programa ha adoptado muchas de las recomendaciones y ya ha hecho grandes progresos en su aplicación para avanzar y ajustar su trabajo.

Lo que sigue es un informe en dos partes sobre la investigación de evaluación del CNUAH (Hábitat)/IES. La primera parte es una síntesis de los resultados de la investigación, las lecciones extraídas y las recomendaciones. Comienza con los resultados generales sobre reducción de la pobreza, y continua con los resultados sobre la participación comunitaria, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental. Una sección adicional se ocupa de cómo estos descubrimientos varían entre provincias y regiones. La segunda parte es un resumen de las implicaciones de la investigación para CNUAH (Hábitat). Aquí se hace hincapié en aplicar las lecciones que se han extraído para perfeccionar las políticas, normativas y trabajo estratégico con socios del CNUAH (Hábitat), sus campañas globales y sus prioridades futuras de investigación. Los temas del diseño y la metodología de la investigación se tratan en el apéndice del informe.

© Derechos de autor 1967, 1987, 2007 Phil Bartle
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Última actualización: 08.05.2011