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Pobreza, participación y facilitación gubernamental PARTE I RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN, LECCIONES EXTRAÍDAS Y RECOMENDACIONES por Gert Lüdeking, Coordinador del programa Christopher Williams, Coordinador de investigación del programa traducción de Mª Lourdes Sada

PARTE I: RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN, LECCIONES EXTRAÍDAS, RECOMENDACIONES

(A) Efectividad y relevancia de las estrategias aplicadas para reducir la pobreza

1. El desarrollo comunitario tal como lo aplica el CNUAH (Hábitat)/PDC tiene un efecto significativo en la reducción de la pobreza

Resultados:

Los resultados de la investigación muestran de una forma clara y coherente que las condiciones de vida y trabajo eran significativamente mejores en los asentamientos en los que el CNUAH (Hábitat) intervino, en comparación con otros. Los hogares de economía humilde generaban más beneficios, estaban mejor organizados, disfrutaban de mayor acceso a los servicios básicos, y mantenían relaciones de colaboración más fuertes con sus gobiernos locales. El estudio muestra que la pobreza se reduce cuando:

1. las comunidades y sus organizaciones participan en las mejoras del asentamiento


2. las comunidades ponen en práctica los conocimientos de gestión comunitaria para participar democrática y efectivamente, y para generar riqueza (beneficios, empleos e ingresos)


3. los gobiernos adoptan prácticas y procedimientos de gestión conducentes a favorecer y apoyar la acción comunitaria

Lección que se deriva:

1. ¡La participación, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental aplicadas de forma práctica y en combinación, constituyen una estrategia viable para reducir la pobreza!


2. La participación es condición necesaria pero no suficiente para una reducción efectiva de la pobreza. Debe complementarse con conocimientos de gestión que fortalezcan la capacidad de la gente para participar en acciones organizadas y que aprovechen su potencial productivo.


3. La iniciativa popular es incompleta y menos sostenible sin apoyo del gobierno. Las innovaciones legales, financieras y administrativas ayudan a orientar a las autoridades públicas hacia las necesidades y capacidades de los habitantes de los asentamientos.


4. La autoridades públicas que adoptan las adecuadas medidas favorecedoras apoyan la acción comunitaria y promueven la ecuanimidad en el gobierno urbano.

Recomendaciones:

1. El CNUAH (Hábitat) debería considerar realmente para actividades futuras cómo utilizar mejor las estrategias innovadoras para la participación de los ciudadanos y la reducción de la pobreza desarrolladas por el PDC con los siete gobiernos y los 60 ayuntamientos o comunidades. Éstas contienen conocimientos cruciales para el Centro puesto que consolida y avanza sus políticas sobre gobierno participativo y mejoras en los asentamientos.


2. El CNUAH (Hábitat) debería también considerar aprender de los esfuerzos del PDC para dirigirse simultáneamente a los gobiernos centrales, autoridades locales y organizaciones de los asentamientos. Al fomentar el diálogo entre los que hacen las políticas, alcaldes y líderes comunitarios, el Centro puede promover la toma de decisiones democrática entre sus socios operacionales, y avanzar estrategias para reducir la pobreza que se basen en el consenso entre los diversos interesados.


3. El Centro debería utilizar las experiencias del PDC sobre la integración de la investigación aplicada y los proyectos operacionales para orientar a los grupos de trabajo multiseccionales tal y como se proyecta hacer en la nueva estructura de la organización. La combinación de investigación y proyectos operacionales aumenta el conocimiento y contribuye al desarrollo sistemático de la memoria institucional.

2. El desarrollo comunitario tal como lo practica el CNUAH (Hábitat) está a la altura, y en algunos aspectos supera con creces a «lo último».

Resultados:

• Participación comunitaria: cuando se compara el trabajo de otras organizaciones de desarrollo comunitario, el PDC aplica métodos «a la última» de participación comunitaria. El ciclo de resolución de problemas, las técnicas de movilización, el sistema de contratos comunitarios, los esquemas de créditos rotativos, etc., tal como los practica el programa, se corresponden con los métodos participativos aplicados por ONG y otras agencias internacionales.


• Facilitación gubernamental: asimismo, el Centro es una de las pocas instituciones que ha intentado conectar la potenciación con la facilitación. Aunque el proceso sólo está en sus comienzos, el CNUAH (Hábitat) es líder en desarrollar herramientas que fortalezcan la colaboración entre las organizaciones populares y los gobiernos locales y las ONG. No obstante, se da el caso desafortunado de que al hacerlo, no ha supervisado ni aprendido de los instrumentos desarrollados por otras agencias y ejecutantes especializados, ni ha difundido sus propios métodos y herramientas entre un grupo selecto de provincias.

Lecciones que se derivan:

1. El trabajo del PDC en participación, gestión comunitaria y facilitación es válido y relevante cuando se compara con el trabajo de otras organizaciones. En este trabajo sobre la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental, el CNUAH (Hábitat) está considerado como único, y es una importante pauta a seguir por parte de ayuntamientos, organizaciones comunitarias y ONG.


2. La disparidad entre el PDC y las publicaciones sobre estos temas sugiere una urgente necesidad de aumentar la difusión de las experiencias, logros e intercambios

Recomendaciones:

1. El CNUAH (Hábitat) debe asegurarse de que en el futuro programa de trabajo, se hace suficiente hincapié en las relaciones entre gestión comunitaria y facilitación por parte del gobierno local. Esto fortalecerá el impacto de los esfuerzos del Centro para reducir la pobreza.


2. Será favorable para el nuevo programa de trabajo del Centro institucionalizar un proceso de difusión e intercambio, facilitando la creación de una serie de foros locales, provinciales, nacionales e internacionales. Una tal comunicación de experiencias debería incluir el intercambio con profesionales y políticos además de con la comunidad académica.


3. Como parte de este proceso, el Centro debe también facilitar el diálogo con instituciones que persiguen planteamientos de desarrollo comunitario en otros campos especializados (como la gestión medioambiental, la generación intensiva de empleo, suministro de agua, sanidad pública, gestión de desechos, etc.)

(B) Participación comunitaria y gestión comunitaria

1. La participación no es suficiente: la gente necesita la tener la capacidad de participar efectivamente

Resultados:

El estudio documenta que las comunidades son mucho más efectivas en la reducción de la pobreza cuando se añaden conocimientos de gestión a los de participación. Los datos obtenidos de los seguimientos indican que las familias pueden fortalecer su capacidad de participación identificando y movilizando recursos y evaluando la relación coste-efectividad de las opciones técnicas para mejorar las viviendas y los servicios de sus asentamientos. Otros conocimientos de gestión comunitaria útiles para las familias y sus organizaciones son: mecanismos de finanzas, implementación y mantenimiento de las mejoras, además de supervisión y evaluación de estos desarrollos.

Lecciones derivadas:

• La participación es una metodología necesaria pero no suficiente para la reducción de la pobreza.


• Las mujeres y hombres que viven en asentamientos de economía débil deben adquirir también conocimientos sobre planificación, supervisión y evaluación (CPSE), además de sobre técnicas de movilización de recursos y sobre negociación, que les darán la capacidad adecuada para participar de forma igualitaria y efectiva en asociaciones con instituciones de los gobiernos locales y ONG.


• Las comunidades con este tipo de capacidad están mejor preparadas para luchar por sus intereses y cumplir con su papel de asociado en actividades propias o conjuntas con los ayuntamientos y otros interesados.

Recomendaciones:

1. Foco de atención de la agencia: El CNUAH (Hábitat) debe asegurar que la impartición de conocimientos sobre gestión comunitaria a los líderes comunitarios y trabajadores en el campo del desarrollo (incluyendo a las ONG) se incluye en los esquemas de erradicación de la pobreza y en los proyectos pertinentes que se centren en la participación de los interesados. La gestión comunitaria también debería perfilarse como parte de las políticas y estrategias de gestión de mejoras ciudadanas, cuando éstas se desarrollan en ámbitos regionales y provinciales, para mantener estratégicamente la atención sobre la participación ciudadana.


2. Gestión comunitaria avanzada: el Centro debe continuar avanzando en su conocimientos de cómo complementar las técnicas convencionales de participación comunitaria con conocimientos de gestión comunitaria a través de proyectos experimentales y asociaciones con organizaciones dedicadas a la investigación. Se debe hacer especial hincapié en las herramientas avanzadas de la movilización para el ahorro (no sólo crédito), una planificación que englobe áreas enteras (no sólo el proyecto), y una evaluación y supervisión sistemática (no sólo privativa) basada en la comunidad.


3. Sincronía de criterios: se deben preparar y negociar patrones flexibles y planteamientos prácticos sobre participación y gestión con las instituciones financiadoras nacionales, regionales y globales. Los patrones deben asegurar que en sus políticas y prácticas simultáneas se integran adecuadamente las metodologías y estrategias apropiadas sobre participación y gestión. Esto es especialmente importante en la actualidad, puesto que los gerentes de los bancos consideran cada vez más los programas de gestión comunitaria efectiva como una garantía añadida a la hora de recuperar los préstamos municipales. La gestión comunitaria lleva a menudo a un menor coste de inversión y la consecución a precios razonables de los servicios básicos.

2. Los conocimientos de gestión comunitaria capacitan a la gente para participar democráticamente en sus propias organizaciones.

Resultados:

La investigación muestra que cuando los miembros de la comunidad participan en actividades de desarrollo, no tienen un impacto automático en las condiciones de vida y trabajo de todos los residentes. Los miembros de la comunidad participan igualmente cuando tienen la capacidad de movilizar a otros miembros y hacerles participar en el poder de tomar decisiones. La capacidad y el poder de participar requiere un conjunto de herramientas de gestión comunitaria. Aparte de los conocimientos de planificación, supervisión y evaluación ya mencionados, estos conocimientos incluyen, por ejemplo, herramientas para llegar a decisiones que garanticen los intereses de las mujeres y hombres que no puedan participar en las reuniones debido a extensos horarios de trabajo, discriminación, posición o clase social o esquemas culturales. Estas prácticas protegen los intereses de minorías (como desplazados, jóvenes, ancianos, minorías étnicas, etc.) y de los residentes muy pobres que a menudo son socialmente excluidosde los procesos de toma de decisiones. Los conocimientos de gestión comunitaria incluyen también los procedimientos que los miembros de la comunidad pueden usar para pedir cuentas a sus líderes, y cuando sea necesario, instituir elecciones de nuevos líderes locales.

Lecciones derivadas:

• La gestión y la participación comunitarias conllevan derechos y responsabilidades.


• Los miembros de la comunidad tienen el derecho de participar, pero cuando lo ejerzan también deben aceptar la responsabilidad de practicar la participación democrática.


• Los residentes no poseen de forma instintiva la capacidad de participar igualitaria y efectivamente.


• Además, todas las formas de participación deben basarse en una planificación y un desarrollo de la capacidad adecuados, lo que constituye uno de los elementos más frecuentemente ignorados del desarrollo participativo.

Recomendaciones:

1. Patrones de gestión comunitaria: El CNUAH (Hábitat) debe sistematizar y promover patrones de gestión comunitaria que hayan demostrado tener éxito en el aumento de la cooperación ciudadana en las mejoras urbanas y en el incremento del carácter democrático de las organizaciones vecinales.


2. Estrategias de igualdad de sexos: el Centro debe también integrar la planificación de la equiparación de sexos de una forma más explícita dentro de su estrategia general de desarrollo comunitario.


3. Interesados primarios: El CNUAH (Hábitat) debe recalcar la calificación de las personas que viven en la pobreza como interesados primarios. Las comunidades de bajos ingresos tienen un interés fundamental en la reducción de la pobreza de acuerdo con sus propias prioridades, y por lo tanto deben ser reconocidas como interesados primarios. En consecuencia, la gestión comunitaria debe siempre figurar como parte integrante de las políticas y estrategias de gestión y mejora de las ciudades. En especial cuando se desarrollen con socios en los ámbitos regional y provincial, para mantenerlas centradas en la participación ciudadana.

3. Los residentes de los asentamientos que han adquirido la capacidad de planificar, supervisar y evaluar las mejoras, negocian de forma más efectiva con los gobiernos locales y ONG.

Resultados:

La investigación muestra que en muchas regiones, sobre todo en América latina, las comunidades y sus organizaciones pueden colaborar con mayor eficiencia e igualdad con los gobiernos locales y ONG cuando emplean los conocimientos que han adquirido sobre gestión comunitaria. Los principios de planificación democrática y movilización de recursos colocan a las organizaciones populares en una posición más fuerte a la hora de negociar con instituciones externas a sus asentamientos. Tienen una mayor confianza y se sienten menos vulnerables a una posible manipulación y explotación. El estudio demuestra que los gobiernos locales, sobre todo el personal sobre el terreno, toman a las comunidades mucho más en serio cuando los grupos comunitarios planifican y cofinancian las mejoras en los asentamientos. La investigación también infiere que las técnicas de resolución de conflictos ayudan a facilitar la colaboración con las autoridades públicas y las ONG.

Lecciones que se derivan:

• La gestión comunitaria, como elemento esencial de la ciudadanía participativa, sostiene la colaboración entre grupos populares, ONG y autoridades públicas.


• Los conocimientos sobre planificación, gestión y movilización de recursos efectivas, dan a los grupos populares independencia, les hacen merecedores del respeto de los ejecutantes externos y les procuran una posición más fuerte para negociar.


• Las comunidades se hacen menos dependientes de los recursos externos y aumentan su capacidad de sostener actividades basadas en su propia iniciativa y fuerza.

Recomendaciones:

• El CNUAH (Hábitat) debe trabajar con las organizaciones comunitarias para fortalecer sus conexiones externas con instituciones basadas fuera de sus asentamientos.


• El Centro necesita formalizar lo que hasta ahora ha conseguido de forma experimental y en los lugares convenientes.


• Es preciso que sistematice la forma en la que los residentes de bajos ingresos han establecido relaciones de trabajo con bancos comerciales, gobiernos locales, agencias del sector, partidos políticos, ONG especializadas y asociaciones profesionales.


• Un inventario de los mecanismos que facilitan las conexiones externas de las OBC serviría como criterio para revisar las estrategias de adiestramiento e intervención.

4. La reducción de la pobreza exige integrar los desarrollos económico, social y físico en el ámbito local.

Resultados:

Los investigadores también atribuyen las mejoras significativas en la calidad de los hogares de los asentamientos en los que ha intervenido el PDC a las actividades de empleo y generación de ingresos introducidas por los proyectos.

1. El estudio muestra que los miembros de varios hogares de esos asentamientos han adquirido conocimientos de albañilería, construcción, carpintería y gestión de pequeños negocios. El adiestramiento incluye experiencia práctica en la construcción de hospitales, infraestructura, centros comunitarios, escuelas y servicios. Las organización popular de este tipo vinculan con éxito las mejoras en el asentamiento con el adiestramiento y los puestos de trabajo individuales.


2. Muchos de los residentes también han fortalecido la capacidad de sus empresas productivas. Se asocian con federaciones de organizaciones comunitarias para movilizar los ahorros. Junto con las autoridades públicas, negocian con bancos estatales que avalan los préstamos de bancos comerciales a los grupos comunitarios. También establecen alianzas con ONG especializadas para obtener conocimientos de comercialización y gestión de empresas. En muchos casos, las autoridades públicas facilitan el establecimiento de estos acuerdos, además de proporcionar apoyo técnico y financiero.


3. La investigación también hace hincapié en el éxito que han tenido las empresas comunitarias en conseguir contratos públicos para proporcionar servicios a los residentes de bajos ingresos. Los contratos comunitarios generan empleo, y mejoran el acceso y la calidad de los servicios básicos.

Lecciones derivadas:

• Los esfuerzos para mejorar los asentamientos humanos deben incluir estrategias para fortalecer la capacidad humana y productiva de las familias de ingresos reducidos.


• Esto se puede conseguir integrando estrategias que incrementen el acceso a los servicios básicos con adiestramiento y generación de empleo.


• Para mejorar las condiciones de trabajo en los asentamientos humanos también es preciso fortalecer las pequeñas empresas sirviéndose de acuerdos de cooperación, contratos comunitarios y adiestramiento en gestión y comercialización, con un específico papel favorecedor por parte de las autoridades locales y las ONG.

Recomendaciones:

1. Base financiera: El CNUAH (Hábitat) debe continuar desarrollando normas y herramientas que fortalezcan la base financiera de residentes y organizaciones populares. El trabajo del centro en desarrollo comunitario proporciona una alternativa viable al modelo económico neoliberal en el ámbito local. Utiliza herramientas para que los hogares de bajos ingresos movilicen recursos, cofinancien mejoras con los gobiernos locales y ONG, y adquieran conocimientos de gestión que reduzcan los costes de producción y mantenimiento de servicios y prestaciones.


2. Ahorros, créditos y avales: El CNUAH (Hábitat) debe colaborar con otras agencias e instituciones de investigación para mejorar la oferta de diferentes mecanismos que faciliten la obtención de créditos comerciales por parte de los residentes de ingresos reducidos. El Centro debe ampliar estas innovadoras formas de ahorro (como las mutuas de ahorro) y garantía (como la propiedad colectiva). Si se prepara un compromiso político, el CNUAH (Hábitat) debe abogar por la asociación entre la industria de servicios financieros y las instituciones estatales para garantizar los préstamos de los bancos comerciales a los grupos comunitarios. Como alternativa, el Centro debe promover sistemas de autofinanciación comunitarios, movilización global de ahorros por medio de federaciones de organizaciones comunitarias y acuerdos públicos-populares de cofinanciación.

(C) Resultados sobre la facilitación gubernamental de la acción comunitaria

1. Las organizaciones comunitarias son más efectivas cuando los gobiernos apoyan sistemáticamente sus esfuerzos.

Los datos extraídos de seguimientos de hogares, líderes comunitarios y funcionarios oficiales muestran que la reducción de la pobreza es mucho más significativa cuando los gobiernos favorecen la acción comunitaria.

1. Estrategias municipales de facilitación: el apoyo del gobierno no se limita a las cuestiones financieras. Las organizaciones comunitarias destacan en su generación de cualidades si las autoridades públicas favorecen los acuerdos de cooperación con bancos comerciales y ONG. Son más capaces de acceder a mejores alojamientos si las autoridades municipales ponen freno a los deshaucios forzados y revisan la clasificación de zonas y las regulaciones de construcción. Las organizaciones populares pueden obtener servicios básicos de forma más eficiente si sus propios esfuerzos para emprender mejoras son sistemáticamente reconocidos y apoyados por parte de las autoridades locales.


2. Esquemas de facilitación de los gobiernos centrales: Los esfuerzos de los gobiernos locales para facilitar la acción comunitaria se intensifican con los incentivos que reciben de los gobiernos centrales. La facilitación gubernamental a largo plazo exige el compromiso del gobierno central de delegar autoridad a niveles inferiores de gobierno. También implica la creación de políticas nacionales que engendren actitudes positivas entre los funcionarios con respecto a la participación popular.

Lecciones derivadas:

• El impacto neto de la iniciativa comunitaria sobre la pobreza es mucho mayor cuando los gobiernos apoyan los procesos populares de desarrollo.


• El apoyo comienza por que el gobierno reconozca que es parte del problema.


• Es decir, cuando reconoce la magnitud absoluta de la iniciativa comunitaria y elimina obstáculos para apoyar activamente la participación popular (legal, normativa, administrativa).


• Los programas de descentralización gubernamental orientados hacia la participación popular y la reducción de la pobreza acentúan la forma en la que los gobiernos locales favorecen la acción comunitaria.

Recomendaciones:

• Articular un papel para los gobiernos locales en la reducción de la pobreza: El CNUAH (Hábitat) debe complementar y consolidar su conocimiento de la facilitación innovadora de la acción comunitaria por parte de los gobiernos locales. El Centro debe trabajar estrechamente con las autoridades locales y sus asociaciones (nacionales, regionales y generales) para desarrollar un conjunto de medidas comprensibles basadas en un nuevo concepto del potencial de la facilitación sistemática en la reducción de la pobreza.


• Planteamientos multisectoriales avanzados: El Centro debe continuar sus experimentos con ayuntamientos seleccionados conducentes a convenios institucionales, orientados a proporcionar una asistencia económica, social y física a los asentamientos de ingresos reducidos, que reconozcan la naturaleza de la pobreza y la necesidad de confrontarla convenientemente.


• Promoción de la facilitación gubernamental a través del consenso: El CNUAH (Hábitat) debe además asegurar la adecuada inclusión de los ministerios del sector y las organizaciones comunitarias en el proceso de definir e instituir estos esquemas de facilitación. Sólo una alianza vertical entre gobierno central, autoridades locales y organizaciones populares puede aprovechar todo el potencial de la facilitación, descentralización y potenciación.

2. Los gobiernos mejoran su planificación y economizan recursos públicos más eficientemente cuando se inspiran, en lugar de despreciar, en la iniciativa comunitaria.

Resultados:

La investigación muestra que los gobiernos salen ganando si reconocen la iniciativa comunitaria como un recurso, en lugar de un obstáculo, para el desarrollo urbano. En la actualidad, son los propios residentes los que emprenden la mayoría de mejoras en los asentamientos, y no los gobiernos (centrales o locales). La limitación de recursos humanos y financieros es un obstáculo considerable para que los administradores urbanos consigan alcanzar a los habitantes de bajos ingresos. Los procedimientos y regulaciones prohibitivas de gestión pública, y las actitudes miopes de los funcionarios contribuyen al problema. Los funcionarios municipales mejoran la planificación del desarrollo local haciéndolo de forma coordinada con sus vecinos, y ayudando a consolidar las iniciativas puntuales. De forma similar, los gobiernos locales aprovechan al máximo sus escasos recursos públicos cuando colaboran sistemáticamente con organizaciones comunitarias y sus asociaciones, y las incluyen directamente en los procedimientos de toma de decisiones municipales.

Lecciones derivadas:

• Cuando los gobiernos facilitan activamente la acción comunitaria, crean un entorno que favorece que las organizaciones populares mejoren sus asentamientos, a menudo proporcionando la base para que se coordine, amplifique e incremente la acción comunitaria.


• La facilitación gubernamental democratiza la gestión urbana, haciéndola más abierta a las prioridades y capacidades de los residentes de bajos ingresos.


• La facilitación gubernamental reduce la dependencia de los residentes en los subsidios estatales como fuente exclusiva de financiación, y como única motivación para la mejora del asentamiento.

Recomendaciones:

• Democratizar la gestión urbana: El CNUAH (Hábitat) debe consolidar su experiencia con el sector público y sus socios comunitarios, y proponer modelos de participación popular en los procedimientos de toma de decisiones en los ámbitos municipal y administrativos inferiores. Debe continuar trabajando con instituciones municipales para avanzar en sus experiencias actuales sobre la formalización de la concordancia entre la planificación de los barrios y la planificación global de la ciudad, con un enfoque desde la base. Además debe ayudar a los ayuntamientos a desarrollar las directrices de sus agencias sectoriales para la cooperación entre instituciones y la coordinación de las intervenciones conjuntas con las comunidades de bajos ingresos. Hay que considerar el adiestramiento interno y la toma de conciencia del personal municipal que trabaja con residentes de bajos ingresos, y complementarlo con cambios institucionales y de procedimiento. Estas innovaciones ayudarán a las autoridades locales a ir más allá de la ayuda puntual a los asentamientos basada en el clientismo o en los beneficios políticos.


• Iniciar investigaciones aplicadas: Además, el CNUAH (Hábitat), conjuntamente con instituciones educativas adecuadas, debe emprender investigaciones sobre las relaciones entre los residentes de bajos ingresos y los funcionarios, para orientar las mencionadas tareas de adiestramiento. Dada la importancia de la asociación entre los sectores público y popular para las mejoras de los asentamientos humanos y el gobierno urbano, hay una necesidad urgente de saber más sobre cómo armonizar las, a menudo antagónica, relaciones de trabajo entre los funcionarios y los residentes pobres. Hay una gran cantidad de material de investigación sobre la gente que vive en la pobreza, muy poco sobre los funcionarios, y prácticamente ninguno sobre las relaciones –profesionales, políticas y culturales– entre ambos grupos.

3. Hasta ahora, los gobiernos no han establecido de forma sistemática marcos legales, financieros y administrativos para favorecer la acción comunitaria.

Resultados:

Un importante resultado sobre la facilitación gubernamental es que las autoridades locales, incluidos lo ayuntamientos y distritos rurales, carecen de marcos legales y administrativos formales que favorezcan los esfuerzos de las comunidades y sus organizaciones. Los gestores urbanos, por ejemplo, muy aficionados a conceder fondos públicos a proyectos de mejoras gestionados por las comunidades, no pueden hacerlo porque a menudo no existe base legal ni procedimientos adecuados que permitan a las comunidades gestionar los fondos públicos. Las autoridades también carecen de mecanismos para delegar la gestión y mantenimiento de hospitales, escuelas, centros comunitarios, etc., a grupos comunitarios organizados.

Lecciones derivadas:

• Los gobiernos no están equipados legal ni administrativamente para facilitar la acción comunitaria de forma sistemática, aunque tengan la voluntad de hacerlo.


• Los defensores de la facilitación gubernamental deben ir más allá de un simple «suministro de ayuda externa», hasta un marco integral de asociación, con todos los procedimientos legales, financieros y administrativos que necesiten para poder apoyar y fomentar formalmente la iniciativa popular.

Recomendaciones:

• Normas y modelos: El CNUAH (Hábitat) debe consolidar su experiencia en facilitación de la acción comunitaria y proponer modelos para que se incluyan en una administración municipal diseñada para favorecer la participación y la gestión comunitarias. También debe, considerar el establecimiento de patrones para la participación popular en los procedimientos de toma de decisiones en los ámbitos municipal y administrativo de las ciudades. Por ejemplo: los derechos legales de las OBC para asociarse y solicitar fondos públicos, la presencia de las OBC en los consejos municipales de planificación, en las decisiones implementadas en realidad por los consejos, provisiones explícitas para financiar las mejoras iniciadas por las OBC, líneas presupuestarias que indiquen los gastos públicos reales para las mejoras de los asentamientos, etc. El Centro y sus asociados deben hacer respetar la adhesión a estas normas, integrando completamente los modelos en la Campaña Global de Gobierno Urbano.


• Marcos operacionales: El CNUAH (Hábitat) debe desarrollar un marco operacional para la facilitación gubernamental de la acción comunitaria en la mejora de los asentamientos. El Centro debe especificar herramientas prácticas que permitan a los ayuntamientos y a los distritos rurales la facilitación de la acción comunitaria. Por ejemplo, organizaciones profesionales y unidades administrativas submunicipales que vinculen las organizaciones de los asentamientos y los gobiernos de las ciudades, foros de toma de decisiones políticas que autoricen la participación de OBC y sus asociados, procedimientos legales y financieros que permitan a las OBC solicitar recursos públicos, gestionar fondos públicos y obtener contratos de servicios. El Centro debe asumir una posición de liderazgo: ensayar los procedimientos por medio de proyectos piloto, iniciar investigaciones aplicadas, y facilitar la difusión de experiencias a través foros nacionales, provinciales y globales.

4. Los funcionarios que operan sobre el terreno, más que los funcionarios gubernamentales locales de mayor grado, son los que trazan el camino a seguir para hacer reformas administrativas innovadoras.

Resultados:

El estudio compara inspecciones efectuadas por funcionarios de la zona y funcionarios locales de alto grado. Una inmensa mayoría de funcionarios de la zona reconoció la necesidad de trabajar con, en lugar de para, las iniciativas comunitarias. En cambio, sus superiores se mostraron indiferentes, o no fueron capaces de ver la importancia de apoyar la acción comunitaria.

Lecciones derivadas:

• Los resultados sugieren que los funcionarios en la zona, que trabajan directamente con grupos comunitarios, reconocen que un compromiso político a favor de la participación y la gestión comunitaria debe facilitarse con herramientas y métodos prácticos.


• Al contrario que sus colegas superiores, los funcionarios de la zona ven con sus propios ojos la necesidad de actualizar los asentamientos en colaboración con las organizaciones vecinales.


• Los resultados también sugieren que los funcionarios de alto grado están limitados por procedimientos que les impiden, o bien apreciar estos hechos, o bien actuar en consecuencia.


• Por lo tanto, hay que considerar las diversas necesidades, responsabilidades y capacidades de los funcionarios de los gobiernos locales cuando de definan e introduzcan cambios innovadores en las prácticas de gestión urbana.


• Los funcionarios de alto grado tienen impedimentos específicos y están considerablemente alejados.

Recomendaciones:

• El PDC debe enfatizar la diferencia entre las necesidades de los funcionarios gubernamentales electos o de libre designación. Hace falta adiestramiento y concienciación a medida de las funciones específicas del personal municipal: los funcionarios sobre el terreno (funcionarios de desarrollo comunitario, planificadores físicos, etc.), además de los funcionarios de alto grado (ejecutivos regionales, directores de planificación, encargados de finanzas).


• Es más, el Centro debe, cuando sea adecuado, integrar el adiestramiento de los líderes comunitarios, ONG y funcionarios gubernamentales locales para fomentar el entendimiento mutuo y el respeto por sus diferentes funciones, responsabilidades y derechos.


• El adiestramiento de este tipo debe reforzarse con concienciación y reivindicación que engendre cambios de actitud, además de nuevas prácticas administrativas.

5. La facilitación gubernamental no es todavía un concepto formulado adecuadamente.

Resultados:

La investigación revela que el PDC junto con sus socios nacionales no ha desarrollado suficientemente el concepto de la facilitación gubernamental. Como parte del estudio, los investigadores han comparado los resultados de la investigación sobre el terreno con las anteriores publicaciones existentes sobre facilitación gubernamental. Descubrieron que el PDC ha llegado mucho más lejos que otras ONG y agencias internacionales en sus esfuerzos para identificar prácticas gubernamentales que favorezcan la acción comunitaria. No obstante, como muchas otras instituciones, el programa no ha explicado claramente quién facilita y qué se facilita. El estudio suscita cuestiones sobre cómo y hasta qué punto los gobiernos deben facilitar el suministro de servicios y las mejoras en los asentamientos a través del mercado y la privatización, al tiempo que trabaja en apoyo a las acciones comunitarias y cívicas. Y en qué grado las dos partes de esta estrategia dual de facilitación se contradicen o eclipsan entre sí.

Lecciones derivadas:

La ambigüedad de la facilitación gubernamental suscita temas importantes. No sólo exige una mayor claridad conceptual, sino que también estimula el debate entre activistas, profesionales y políticos sobre las funciones y responsabilidades del estado. La privatización del suministro de servicios básicos pueden excluir en masa a la gente pobre, ya que no representan una demanda económica importante. Si el gobierno se toma la reducción de la pobreza seriamente, ¿retendrá (será capaz de retener) sus funciones de redistribución y subsidios dirigidos a los sectores más pobres de la población? ¿Serán capaces los gobiernos de regular la actividad del mercado para asegurar la entrada en él de los hogares de economía reducida? ¿Cuáles son los límites y las restricciones de la facilitación gubernamental de la acción comunitaria? ¿Y qué hay de los ejecutantes que no pertenecen al gobierno? ¿Cómo deberían las ONG y las empresas privadas favorecer a las comunidades y su organización? Y en este contexto, ¿qué es lo que constituye un buen gobierno urbano?

Recomendaciones:

El CNUAH (Hábitat) necesita revitalizar su entendimiento de la facilitación gubernamental. Después de haber sido pionero de la estrategia de facilitación (Estrategia de Alojamiento Global, 1988), tiene la responsabilidad especial de continuar examinando críticamente cómo se utiliza el concepto en la política y en la práctica. El Centro debe hacer especial hincapié en cómo se ve desde la perspectiva comunitaria la facilitación gubernamental de los mercados. Esto proporcionará una contribución única a los debates sobre la facilitación de mercados. También aportará al Centro claridad sobre normas y estrategias para la facilitación gubernamental de la acción comunitaria. El CNUAH (Hábitat) debe organizar investigaciones, foros internacionales y proyectos piloto para desarrollar:

1. Técnicas para la facilitación gubernamental de los mercados desde una perspectiva comunitaria. El CNUAH (Hábitat) debe trabajar con socios para explorar la efectividad de los consejos municipales, con funciones de supervisión establecidas para las OBC, diseñados para regular el suministro privatizado de los servicios municipales; y de las regulaciones de la inversión privada que aumenten al máximo las creación de empleo para los residentes de bajos ingresos y promuevan la igualdad de oportunidades.


2. Patrones normativos para la privatización del suministro de servicios: El CNUAH (Hábitat) debe trabajar con gobiernos elegidos para desarrollar normas que regulen los servicios que suministran las empresas privadas y las organizaciones comunitarias (a través de subsidios). Se tienen que enfatizar los patrones normativos que incluyan, en lugar de excluir, a las comunidades más pobres como usuarios y productores de dichos servicios. El Centro tiene también que establecer y hacer cumplir un código de conducta para la asociación pública-privada, con modelos que midan la calidad y el precio de los servicios que se suministren.


3. Marco para la facilitación gubernamental de los mercados y comunidades: El CNUAH (Hábitat) necesita documentar sus experiencias con varios tipos de facilitación gubernamental y perfilar sistemáticamente un marco integral para la facilitación de mercados y comunidades. El marco no sólo debe definir las funciones de los gobiernos local y central, sino también los del sector privado y la ONG. Este tipo de marco podría considerar la movilización e intercambio de recursos para la infraestructura pública y la inversión en servicios, ahorro cooperativo y esquemas de crédito para pequeños negocios y viviendas privadas, planes de inversión municipales multisectoriales, estructuras participativas de gobierno (hasta el nivel más bajo de la estructura administrativa), marcos para la planificación armonizada entre zonas vecinas, y normas para la ciudadanía participativa, para la seguridad de ocupación, para la planificación a favor de la igualdad entre los sexos y para la tierra.


4. Límites y jurisdicción de la facilitación gubernamental a la acción comunitaria: El CNUAH (Hábitat) debe definir los límites y las restricciones de la facilitación gubernamental de la acción comunitaria. Esto debe incluir investigación, foros internacionales y el ensayo de herramientas para determinar la función y las aptitudes de los ejecutantes no estatales además de las de los gobiernos. Aquí se debe enfatizar la forma en la que las ONG y las empresas privadas favorecen a las organizaciones comunitarias.

(D) Descentralización, facilitación y organización comunitaria: Variaciones en África y América Latina

1. La descentralización de la administración gubernamental no sigue un patrón regional específico

Resultados:

El estudio descubrió que la descentralización de la administración del gobierno no es un fenómeno regional. Los investigadores observaron que Bolivia, Ghana y Uganda mantenían los mayores niveles de descentralización, si nos regimos por los poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) delegados en niveles inferiores de la administración gubernamental. Zambia y Sri Lanka siguieron programas de descentralización parcial en los que se cedieron (desconcentraron) poderes a las autoridades locales de forma incompleta. Costa Rica y Ecuador, por el contrario, dieron ejemplo de formas altamente centralizadas de administración gubernamental..

Lecciones derivadas:

La experiencia de la política nacional de descentralización muestra que hay mayores variaciones dentro de las regiones que entre ellas. Aunque es importante establecer estrategias para la reducción de la pobreza que sean adecuados a las condiciones locales, económicas y sociales, la «regionalización» de las estrategias de pobreza es, en lo que a la descentralización se refiere, irrelevante.

Recomendaciones:

El Centro necesita promover estrategias para la reducción de la pobreza que aprecien las variaciones en las administraciones públicas dentro de cada región. La asesoría técnica a los gobiernos centrales debe ser específica para cada país, y basarse en un análisis político de la descentralización bien documentado. Dentro de África esto significa, entre otras cosas, aceptar las formas (y herencias) divergentes de los sistemas de administración pública en las zonas franco parlantes y angloparlantes.

2. La facilitación y la descentralización gubernamentales no están relacionadas de forma automática

Resultados:

La forma en la que los gobiernos favorecen la acción comunitaria no es necesariamente un resultado directo de la forma en la que se descentraliza la administración gubernamental. A menudo se supone que si los gobiernos delegan autoridad en niveles inferiores de administración gubernamental, es más probable que las autoridades locales apoyen las iniciativas populares. La investigación descubrió que esta suposición era, por mucho, incorrecta. Primero, en Uganda, se aunó un gobierno central equitativamente descentralizado con autoridades locales que aplicaron estrategias favorecedoras relativamente débiles. Segundo, en un país, Ecuador, un gobierno central altamente centralizado coexistía (en el periodo de la investigación) con un gobierno municipal electo y progresista en la capital (Quito), que aplicó políticas muy «favorecedoras» para las mejoras de asentamientos.

Lecciones derivadas:

1. Los gobiernos tienen que complementar sus políticas de descentralización con marcos institucionales (legales, financieros, administrativos) que favorezcan la acción popular: la descentralización por sí sola no propicia la participación popular


2. Las autoridades locales pueden favorecer la acción comunitaria incluso si los gobiernos centrales se muestran reacios a delegar autoridad administrativa. Sin embargo, cuando los gobiernos centrales delegan autoridad, los gobiernos locales que reciben esta responsabilidad pueden facilitar mejor las iniciativas comunitarias. En cada ciudad o distrito, las condiciones locales deben ser analizadas con atención, para descubrir qué oportunidades existen de promover o utilizar las políticas favorecedoras, incluso bajo gobiernos nacionales altamente centralizados.

Recomendaciones:

El CNUAH (Hábitat) debe desarrollar, como parte de una política general de desarrollo comunitario, directrices estratégicas para la descentralización Y la facilitación gubernamental. Junto con los gobiernos centrales, sobre todo los ministerios que se ocupan de los gobiernos locales, el Centro necesita promocionar mecanismos que aseguren la delegación de competencias gubernamentales (es decir, criterios de transferencias estatales según las necesidades, cesión de fondos, autonomía fiscal, financiación para el adiestramiento de funcionarios locales, derechos para que las asociaciones de autoridades locales puedan defender las transmisiones estatales de asignaciones, etc.). El CNUAH (Hábitat), junto con otros socios, debe aumentar todo lo anterior con procedimientos legales, financieros y administrativos que permitan a las autoridades locales favorecer la acción comunitaria (arriba, C-3).

3. Las relaciones entre el estado y la sociedad y su impacto en las asociaciones conjuntas públicas-populares siguen un patrón regional.

Resultados:

La investigación muestra que los estados africanos (sobre todo en el África subsahariana) y latinoamericanos tienen relaciones distintivas con sus poblaciones respectivas y organizaciones populares como OBC, grupos de mujeres, asociaciones locales de comerciantes, organizaciones profesionales y otras instituciones no estatales. En términos muy generales, las relaciones entre el estado y la sociedad pueden caracterizarse en África como pragmáticas, funcionales, casi administrativas, mientras que en América Latina son conflictivas y competitivas.

Lecciones derivadas:

La diferencia entre los estados de África y América Latina respecto a la forma de relacionarse con las organizaciones populares tiene importantes implicaciones en la forma en que los conceptos de gestión comunitaria y facilitación gubernamental de la acción comunitaria se aplican en el ámbito local. En África es reto está en desarrollar herramientas financieras y legales que favorezcan la colaboración entre los grupos populares y las autoridades locales. En América Latina la clave está en aplicar estas herramientas e incrementarlas con adiestramiento para que los líderes comunitarios y los funcionarios aprendan a resolver conflictos y a lograr el consenso.

Recomendaciones:

El Centro necesita fortalecer los lazos entre las organizaciones populares y las autoridades públicas. No obstante, debe favorecer el desarrollo de mecanismos que se correspondan con los factores históricos, políticos y culturales que caracterizan las relaciones entre la sociedad y el estado en cada país. Aunque esto pueden variar, en términos generales, por regiones, a menudo existen diferencias entre países dentro de una región en particular. Es importante formular estrategias para la participación, la gestión y la facilitación que estén basadas en análisis de las tradiciones locales y nacionales en las relaciones entre el estado y la sociedad. Estas estrategias deben examinar las expectativas existentes en cada país o localidad sobre la función del gobierno (en diferentes ámbitos), sobre todo con respecto a su papel en la mejora de los asentamientos y su relación con las organizaciones comunitarias.

4. La organización de los hogares de economía modesta sigue un patrón regional

Resultados:

En América Latina y África, la forma en que se organiza la población de los asentamientos varía significativamente. En Bolivia, Costa Rica y Ecuador, los seguimientos de familias y líderes comunitarios indican que la gente se moviliza primariamente a través de organizaciones basadas en la comunidad, federaciones de organizaciones comunitarias y movimientos populares. Hay una larga tradición de OBC como organizaciones que intentan representar a los miembros dentro de un espacio territorial proscrito y que emprenden diferentes actividades (servicios básicos, empresas productivas, etc.). En Ghana, Uganda y Zambia, los seguimientos muestran que las familias se organizan a través de consejos de ancianos, gremios, grupos de mujeres, comités de construcción de proyectos específicos, grupos religiosos y unidades de gobierno submunicipales y de distrito. No existe una tradición formal de OBC como tales. De alguna manera, la gente intenta satisfacer diferentes necesidades por diferentes canales. Su posible elección de trabajar con unidades establecidas por el gobierno se basa en una decisión práctica, más que en una posición ideológica (como a menudo sucede en América Latina).

Lecciones derivadas:

Las diferencias detectadas en la manera que tiene la gente de organizarse es una importante lección sobre la aplicación de la participación, gestión y facilitación. Los activistas, profesionales y políticos deben distinguir entre forma y contenido. La forma en que las familias se organizan (como OBC, grupos religiosos, unidades administrativas, etc.) es menos importante que lo que consiguen al organizarse (como acceso igualitario a los servicios básicos, ventajas, conocimientos, empleo, etc.). Las familias de bajos ingresos en África están tan poco necesitadas de OBC para reducir la pobreza como sus camaradas en América Latina de unidades administrativas patrocinadas por el estado. Las familias necesitan foros democráticos a través de los que puedan mejorar sus condiciones de vida y trabajo. La forma (y foros) de organización que pretenden localmente no debe ser el resultado de un modelo universal de reducción de la pobreza. Debe ser la cultural y políticamente más adecuada para cada grupo de gente.

Recomendaciones:

El PDC ha demostrado su capacidad de cuestionar una importante suposición sobre el desarrollo comunitario: las organizaciones basadas en la comunidad no son la única forma en la que pueden o deben organizarse las familias de bajos ingresos. El Centro debe establecer foros internacionales que estimulen a activistas y políticos a examinar más detalladamente sus suposiciones sobre el desarrollo comunitario. Esto debe implicar intercambios entre regiones e investigación aplicada, además de un trabajo de reivindicación. El CNUAH (Hábitat) debe centrar estos esfuerzos en rectificar las distorsiones que emergen en África como resultado de una fuerte presencia de ONG internacionales. El Centro debe estudiar, con activistas y políticos, cómo asegurar que la participación popular en África es autónoma de las modalidades de desarrollo de las ONG.

5. Los agentes de la facilitación gubernamental varían de una región a otra

Resultados:

Los resultados de la investigación demuestran que la interpretación de «gubernamental» en «facilitación gubernamental» difiere según la región. En Ghana, Uganda y Zambia el Estado realiza estrategias de facilitación primariamente a través de los gobiernos locales (ayuntamientos y distritos rurales), con apoyo del gobierno central. En Bolivia, Costa Rica y Ecuador, el Estado favorece la acción social por medio de agencias sectoriales y sus corporaciones especializadas (como eléctricas, agua, bienestar social, etc.), y también de los gobiernos locales y central. Las agencias sectoriales están controladas de forma centralizada, pero administradas localmente por funcionarios sobre el terreno. Los seguimientos oficiales gubernamentales y los de los líderes comunitarios revelan en en América Latina, las delegaciones locales de las agencia sectoriales y las corporaciones colaboran con las organizaciones populares. Planifican y financian conjuntamente las mejoras en los asentamientos de forma similar a como hacen los gobiernos locales en África.

Lecciones derivadas:

La facilitación gubernamental de la acción comunitaria no puede estar limitada a los gobiernos locales. Las delegaciones en la zona de la autoridad pública, sobre todo en América Latina, pueden también apoyar la acción comunitaria. Deben tenerse en cuenta, junto con los ayuntamientos y los gobiernos regionales, como ejecutantes de un importante papel en las estrategias de reducción de la pobreza.

Recomendaciones:

El CNUAH (Hábitat) debe crear estrategias locales para la reducción de la pobreza que sean lo suficientemente flexibles como para acomodarse a la diversidad de formas en las que los gobiernos favorecen la acción comunitaria. El CNUAH (Hábitat) ha ensalzado más que cualquier otra agencia de NU la función de los gobiernos locales, situándolos en el núcleo de las estrategias para reducir la pobreza. No obstante, debe tener cuidado de que el interés en los gobiernos locales no impidan la promoción de otras figuras de la facilitación (como las agencias sectoriales). Los estereotipos no son la base para la acción. El Centro debe probar estrategias para la facilitación gubernamental en el ámbito operacional con diversos agentes del gobierno –sectorial, central y local– para explorar las oportunidades reales de aplicación de combinaciones de estas políticas en sus áreas respectivas.

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Última actualización: 08.05.2011