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Pobreza, participación y facilitación gubernamental PARTE II IMPLICACIONES PARA EL CNUAH (HÁBITAT) por Gert Lüdeking, Coordinador del programa Christopher Williams, Coordinador de investigación del programa traducción de Mª Lourdes Sada

PARTE II IMPLICACIONES PARA EL CNUAH (HÁBITAT):

(A) Estrategia integrada para el desarrollo urbano

En sus esfuerzos para poner en práctica efectivamente conceptos como el de participación, gestión comunitaria y facilitación gubernamental, el PDC ha hecho una importante contribución a la estrategia integrada de desarrollo urbano. El Centro debe consolidar estas contribuciones, trabajar en colaboración con socios estratégicos y operacionales y considerar la asunción de una posición de liderazgo en la creación de iniciativas estratégicas para el desarrollo urbano.

El dilema urbano: La gran mayoría de residentes urbanos en África, América Latina y Asia viven en los ámbitos de gobiernos urbanos institucionales. Las estrategias convencionales de gestión urbana son sumamente inefectivas y no están orientadas hacia la ciudadanía participativa. No consideran las necesidades y capacidades del número creciente de residentes que trabajan y viven en asentamientos irregulares de bajos ingresos, y en zonas periféricas. Los ayuntamientos se enfrentan a la crisis económica, gastan cantidades cada vez más escasas de recursos públicos en infraestructuras y servicios sociales, y pretenden privatizar estos servicios. La privatización de los servicios municipales ofrece una solución ambigua del problema, que en el mejor de los casos se puede definir de parcial. Aunque la privatización del servicio puede mejorar la eficiencia y ofrecer algunas oportunidades de empleo, no contempla adecuadamente las necesidades –ni activa la capacidad productiva– de la mayoría de la población urbana.

Oportunidades posibles: La investigación de evaluación demuestra que el Centro, junto con algunos gobiernos seleccionados, autoridades locales y organizaciones populares, ha puesto en práctica herramientas viables para la mejora de los asentamientos urbanos. Las familias de bajos ingresos pueden generar empleo y riqueza, conseguir un mayor acceso a los servicios básicos, y trabajar de forma más eficiente con los gobiernos locales y las ONG. El estudio indica también que la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental, tal y como la practica el PDC, pueden realzar y ampliar considerablemente el «buen» gobierno urbano. Los conceptos aplicados pueden ayudar a orientar a las autoridades locales hacia las necesidades y capacidades de las poblaciones urbanas que antes han sido excluidas socialmente. Pueden activar el potencial económico de los ciudadanos en periodos de crisis financieras. Las autoridades locales, a través de consultas reales, pueden mejorar sus propias actividades de planificación y democratizar la forma de utilizar los recursos públicos. También pueden reducir considerablemente el coste del suministro del servicio, disminuir los gastos de su mantenimiento y gestión, e introducir las tasas de usuario.

¿Por qué desarrollo urbano «integrado»? Un dictamen central del CNUAH (Hábitat) es promover el desarrollo urbano sostenible. Persigue esta meta mejorando los asentamientos urbanos, sobre todo los irregulares y de bajos ingresos, y fortaleciendo la capacidad de las autoridades locales para gobernar y gestionar las ciudades. La investigación de evaluación sugiere que en sus esfuerzos por mejorar los asentamientos humanos, el Centro ha desarrollado estrategias y herramientas que son útiles no sólo para esta mejora, sino también para la gestión y gobierno urbanos y el crecimiento económico urbano. Esto es necesario no solo a causa del índice de crecimiento de las ciudades, sino también porque la gran mayoría de los nuevos residentes urbanos viven en asentamientos irregulares y de bajos ingresos. Actualmente, la gestión urbana resulta cada vez más un ejercicio de mejoras participativas en los asentamientos urbanos. La línea entre mejora de asentamientos y gestión urbana se hace más y más delgada.

El reto futuro: El CNUAH (Hábitat) necesita reflejar internamente y consolidar los resultados de la investigación, las lecciones derivadas y las recomendaciones. Los programas operacionales del Centro tienen que discrepar de la investigación, y considerar su relevancia en su trabajo (por ejemplo, Mujeres y Hábitat, Gestión Urbana, Gestión Medioambiental, Gestión de Desastres, etc.). Los programas operacionales del Centro deben también presentar posiciones alternativas, extraídas de su experiencia sobre el terreno, documentación e investigación. El CNUAH (Hábitat) debe consolidar estas consultas y perfilar un marco operacional general para el desarrollo urbano, posiblemente basándose en la variedad de los conocimientos de gestión fomentados por el Centro (ver abajo, 2). El marco debe compartirse con socios operacionales y estratégicos elegidos, con el propósito de su revisión crítica y su consideración práctica. El centro estará entonces en una sólida posición para lanzar una iniciativa estratégica para desarrollar, revisar y promover una estrategia integrada para el desarrollo urbano.

(B) Coordinación y colaboración dentro de las iniciativas operacionales del CNUAH (Hábitat)

La investigación de evaluación demuestra la necesidad de que el CNUAH (Hábitat) defina los límites de sus iniciativas operacionales y articule la relación entre ellas.

Gestión comunitaria, urbana, medioambiental y de desastres: Es importante que el Centro defina la sinergia y la complementariedad entre las distintas estrategias para el desarrollo urbano sostenible. El CNUAH (Hábitat) debe considerar el desarrollo de un Marco Consultivo Integrado que consolide las estrategias de gestión ya existentes como mecanismo para la coordinación sustancial de las actividades operacionales. El desarrollo de un marco global para la planificación y gestión urbanas debe implicar la definición de las partes componentes de las estrategias del programa y sus respectivas ventajas comparadas, niveles de intervención y modalidades de operación. El centro tiene también que establecer directrices para la programación conjunta y mecanismos para el aprendizaje y el intercambio entre los programas (global, regional y de área).

Desarrollo dirigido a mujeres y comunidades: El centro está inmejorablemente situado para establecer una declaración política conjunta sobre derechos femeninos y desarrollo urbano. Aunque el desarrollo comunitario emprendido por el CNUAH (Hábitat) está muy concienciado con el tema de la igualdad entre los sexos, la experimentación no se ha formalizado aún, ni se ha articulado en una política concreta. Un vínculo más formal entre iniciativas de programas puede ayudar a integrar las redes de mujeres de un ámbito global o regional y los catalizadores de la igualdad en un marco general de reducción de la pobreza. Esta integración fortalecería el trabajo de reivindicación de las bases y de las redes globales de mujeres, y realzaría significativamente las estrategias y prácticas de reducción de la pobreza y mejora de asentamientos. Esto tendría forzosamente implicaciones directas para la promoción de campañas globales de seguridad de ocupación y gobierno urbano (ver abajo).

(C) Visión estratégica de Hábitat: Vinculación de las posiciones normativas y las estrategias operacionales

El CNUAH (Hábitat) ha adoptado recientemente una nueva visión estratégica. La declaración de visión aboga por una mayor precisión, un papel reivindicativo más intenso, la colaboración estratégica con socios, la ciudadanía participativa, un desarrollo bien coordinado de la capacidad en lugar de una cooperación técnica aleatoria, un énfasis en la reducción de la pobreza, y una aceptación más explícita de los principios del desarrollo humano y de las posiciones normativas para el desarrollo urbano.

La investigación de evaluación sugiere que la experiencia con el Programa de Desarrollo Comunitario a lo largo de los últimos 15 años representa una contribución crucial a los esfuerzos que ha hecho el Centro por aplicar su visión estratégica. Quizá la contribución más útil se refiere a la forma en la que el CNUAH (Hábitat) vincula normas con estrategias operacionales y herramientas para las mejoras de los asentamientos y la gestión urbana participativas.

La investigación demuestra que el PDC ha unido las posiciones normativas sobre la potenciación a un conjunto de estrategias operacionales sobre la gestión comunitaria. En lugar de limitar sus actividades a la participación, el programa ha ampliado su tarea para incluir la promoción de conocimientos de gestión comunitaria sobre movilización de recursos, generación de empleo, planificación, gestión, supervisión y negociación. Los hogares de bajos ingresos tienen aptitudes que pueden aprovechar para mejorar sus condiciones de trabajo y vida, y de este modo conseguir un notable grado de pujanza.

De forma paralela, el PDC ha basado lo que normalmente son posiciones normativas retóricas sobre la facilitación, en los principios de un marco legal, financiero y administrativo para una reforma innovadora de los gobiernos legales.. Al contrario que muchas instituciones que promueven la facilitación gubernamental, el programa ha demostrado la importancia de ir más allá del «apoyo externo» de una serie de proyectos comunitarios aleatorios. Puntualiza la necesidad de revitalizar a las autoridades públicas, orientándolas con procedimientos que favorecen las mejoras participativas de los asentamientos, además de realzar su forma de planificar y de adjudicar recursos.

El trabajo del programa en desarrollo comunitario también da un enfoque práctico a las posiciones normativas implícitas en políticas nacionales de redistribución y participación popular. En su trabajo con los ministerios del sector –administraciones públicas, asuntos sociales y desarrollo– el PDC ha ayudado a orientar los programas de descentralización, haciéndolos más operacionales en el ámbito local.

El PDC también ha proporcionado a los profesionales del desarrollo un conjunto de prácticas que especifican todas las normas sobre la colaboración. La investigación demuestra la importancia de vincular la práctica de la gestión pública a la acción popular. Perfila la necesidad que existe de que las organizaciones populares fortalezcan sus vínculos externos con las instituciones públicas, y de que las autoridades locales revisen sus relaciones con las comunidades y sus organizaciones.

(D) Aprendizaje y adquisición de conocimientos para la formulación de políticas y la reivindicación

La relevancia de la investigación de evaluación para la política y la asesoría técnica del CNUAH (Hábitat) sugiere que el centro no debe limitar esta investigación a un programa cada diez años (por ejemplo, hacer investigaciones aleatorias). Por el contrario, el CNUAH (Hábitat) debe considerar formas de institucionalizar procesos de aprendizaje organizado y reflexión para mantenerse dinámico, formular políticas y retener una función creíble de reivindicación.

Organización educativa: Un importante resultado del Programa de Desarrollo Comunitario es que el Centro tiene la capacidad para aprender de sí mismo, a condición de que tenga los mecanismos explícitos (y los fondos necesarios) para hacerlo. El aprendizaje se da cuando las instituciones integran la investigación de forma organizada con proyectos experimentales, estudios, valoraciones, desarrollo de políticas y reivindicación. El CNUAH (Hábitat) debe combinar proyectos experimentales, investigación, análisis y valoración, y después utilizar los resultados para asesorar a los gobiernos y crear modelos para agencias financiadoras. Asimismo, debe utilizar los mecanismos de aprendizaje para modificar las estrategias de desarrollo de los programas, ampliar lo que funciona, formular políticas y confirmar sus reivindicaciones políticas. El desafío del CNUAH (Hábitat) consiste en encontrar formas de facilitar procesos de aprendizaje organizados dentro de la Agencia, entre los socios y en sus microintervenciones.

Aprendizaje interno: El aprendizaje institucionalizado dentro del Centro exige el establecimiento de funciones y responsabilidades entre las unidades con capacidad de investigación. Esta es la clave para integrar las funciones convencionales de investigación supervisora con la investigación aplicada, de forma que las dos estén organizadas y se refuercen mutuamente. Esto también implica que los que implementan los proyectos experimentales y proporcionan asesoría técnica tomen conciencia de la importancia de la aportación de la investigación de evaluación para su trabajo.

Aprendizaje con los socios: El Centro debe considerar llevar a cabo procesos de aprendizaje interno de forma que tanto el Centro como sus socios se beneficien de ellos. Esto significa que los socios se impliquen desde el principio en el diseño de proyectos experimentales, iniciativas de investigación y campañas globales. El diseño participativo exige la inversión en talleres preparatorios que permitan un intercambio de conocimientos conceptuales y prácticos. La colaboración con los socios en la fase de diseño también ayuda a asegurar que la información resultante de los proyectos, la investigación y las campañas se valida, difunde y proporciona a la gran mayoría de los interesados.

Investigación popular: Los procesos de microaprendizaje son particularmente importantes para el CNUAH (Hábitat), dado su énfasis en la reducción de la pobreza. El Centro debe incorporar en su estrategia de investigación el adiestramiento de activistas y líderes comunitarios en métodos básicos de recopilación e interpretación de datos. La investigación popular consume mucho tiempo, pero con frecuencia canaliza la investigación en direcciones interesantes e inesperadas. También ayuda a asegurar que los hogares de bajos ingresos se convierten tanto en productores como consumidores de conocimientos.

(E) Contribución a una campaña global de gobierno urbano

El CNUAH (Hábitat) está iniciando actualmente una campaña global sobre gobierno urbano. La intención de la campaña es mejorar las condiciones de vida y trabajo de los residentes urbanos promoviendo un «código de conducta» para el gobierno urbano. La campaña pretende identificar y promover normas reconocidas de gobierno, como la transparencia, la integridad, la toma de decisiones democráticas, la equidad y el desarrollo urbano sostenible. Además de normas de defensa, el Centro está interesado en proporcionar a los activistas, profesionales y políticos una serie de estrategias operacionales, herramientas e indicadores que puedan usar para preservar estas normas.

El CNUAH (Hábitat) pretende más favorecer las campañas que «poseerlas». El impacto real de las campañas dependerá del apoyo y la actividad de los socios. El Centro lanzará procesos para identificar normas y prácticas que incluyan a los líderes comunitarios, funcionarios de gobiernos locales, funcionarios de libre designación, activistas y mediadores de las ONG, investigadores prácticos, instructores y representantes de agencias internacionales de cooperación para el desarrollo. Con ello espera no sólo desarrollar un «código de conducta», sino también establecer mecanismos para supervisar a los gobiernos y ayudarles a practicar un buen gobierno urbano. El CNUAH (Hábitat) planea utilizar la campaña para estimular la concesión de préstamos multilaterales para el desarrollo, estableciendo ciertos criterios basados en normas, prácticas e indicadores de las campañas.

La investigación de evaluación sugiere cuatro formas en las que el Programa de Desarrollo Comunitario puede contribuir a la campaña global de gobierno urbano.

Estrategias operacionales: Como se menciona arriba (punto 3 de esta sección), el PDC ha demostrado su capacidad para vincular estrategias operativas a posiciones normativas. Los esfuerzos del Centro para lanzar una campaña de gobierno urbano pueden beneficiarse del trabajo exploratorio del PDC sobre la facilitación gubernamental. La investigación recomienda que el CNUAH (Hábitat) consolide su actual trabajo con procedimientos legales, financieros y administrativos que los gobiernos locales puedan utilizar para favorecer la acción comunitaria. Estos procedimientos se relacionan estrechamente con las normas de toma de decisiones democrática, equidad, etc., y pueden servir perfectamente como útiles aportaciones a la campaña. También las herramientas necesarias para vincular la acción comunitaria a la práctica de la gestión pública pueden ser relevantes.

Indicadores de criterios: Un importante subproducto de la investigación de evaluación son los 400 indicadores que miden la participación comunitaria, la gestión comunitaria y la facilitación gubernamental. Los indicadores de la facilitación comunitaria pueden ser especialmente relevantes para la campaña. Miden la presencia y calidad de los métodos de planificación del gobierno, los instrumentos legales y los procedimientos financieros. Estos indicadores pueden usarse para supervisar la aceptación del gobierno del «código de conducta», y sugieren formas en las que las autoridades locales pueden trabajar más efectiva y democráticamente con las organizaciones de los asentamientos. Los indicadores de facilitación gubernamental pueden también servir como criterio para los préstamos bancarios multilaterales al desarrollo.

Colaboración con los socios: La investigación de evaluación indica que los esfuerzos del PDC para reducir la pobreza requiere actuar en el ámbito del asentamientos, de las autoridades locales y de los gobiernos centrales. Por lo tanto, los socios operacionales del PDC son una mezcla de líderes comunitarios, representantes de federaciones de OBC, funcionarios sobre el terreno de gobiernos locales, administradores urbanos, alcaldes, altos funcionarios del gobierno central, secretarios generales y ministros. El CNUAH (Hábitat) debe aumentar la efectividad de la campaña estableciendo una diversidad similar de socios. Esto no debe limitarse a la red del PDC, sino incluir también una distribución equilibrada de profesionales que asegure que la campaña considera la gobernación desde la perspectiva de los asentamientos, las autoridades locales y los gobiernos centrales.

Programación operacional con bancos de desarrollo multilateral: Los esfuerzos del CNUAH (Hábitat) de influenciar al Banco Mundial y las políticas y prácticas de los bancos regionales de desarrollo es una meta ambigua pero crucial de la campaña de gobierno urbano. Una oportunidad para fortalecer la campaña en esta dirección sería quizá el estudio del futuro papel del Centro a la hora de preparar a ayuntamientos y ministerios del sector para los grandes préstamos de los bancos de desarrollo. Ministros y alcaldes de Venezuela, Guatemala y Tanzania han seguido el sistema del PDC para proporcionarles un adiestramiento «pre-inversión» e intentar proyectos sobre gestión comunitaria y facilitación gubernamental. Piensan que una intervención bienal del CNUAH (Hábitat), anterior a la obtención de grandes préstamos, puede ayudarles. Reducirá los costes de las mejoras en los asentamientos, mejorará su gestión y mantenimiento, creará una mayor aceptación de las tasas de usuario, y en último término, ayudará a los gobiernos a devolver sus créditos. La campaña puede beneficiarse de una programación operacional que incluya al CNUAH (Hábitat), gobiernos y bancos de desarrollo. Los intentos y errores que se producen en los proyectos de negociación, implementación y «pre-inversión» pueden dar a la campaña una mayor claridad.

(F) Estrategia aplicada para la difusión de los resultados de la investigación a los socios

La investigación de evaluación proporciona información potencialmente útil para activistas, profesionales y políticos fuera del círculo del PDC y sus socios. El Centro debe favorecer un proceso de difusión e intercambio a través de un conjunto de foros globales, regionales, nacionales y locales. Una estrategia aplicada de difusión de los resultados de la investigación con los socios puede ayudar a dar más visibilidad al Centro, demostrando su capacidad para aplicar los conceptos de desarrollo de comunidades y reducción de la pobreza.

Temas específicos: Los temas de los foros pueden incluir debates sobre reducción de la pobreza, participación, gestión comunitaria, facilitación gubernamental (de comunidades y de mercados), gobierno, descentralización y gestión conjunta. El centro debe considerar cada uno de estos temas con el propósito explícito de: (I) definir posiciones normativas, (II) identificar indicadores que midan la implementación de patrones normativos, (III) fomentar la comprensión de los conceptos y (IV) establecer marcos, prácticas y herramientas estratégicas que permitan a profesionales y políticos el poner en práctica los conceptos.

Socios: Los foros pueden dirigirse a diversas audiencias de forma conjunta o separada. A largo plazo, deben ser organizados y celebrados por los socios: académicos del sector, profesionales (de todos los niveles) y políticos de alto grado. La comunidad académica debe ser llamada a debatir las conclusiones de la investigación, cuestionando no sólo los resultados, sino también la metodología que se ha utilizado para obtenerlos. Los foros académicos pueden ayudar a ajustar la disparidad en los calendarios de la investigación, a fortalecer redes entre los investigadores y a promover la investigación aplicada que vincula a los académicos con las organizaciones populares y los gobiernos locales. Los profesionales del desarrollo pueden utilizar los resultados para impulsar más estrategias operacionales y herramientas prácticas explícitas. Aquí se debe hacer hincapié primero en el desarrollo de marcos legales, financieros y administrativos para la facilitación de la acción comunitaria por parte de los gobiernos locales. Debe organizarse un conjunto adicional de foros para políticos de gobiernos, fundaciones y agencias financiadoras. El centro puede liderar el inicio de un calendario de actualización de prioridades políticas y de revisión de criterios para una futura cooperación para el desarrollo.

Tipos de foros: El Centro puede favorecer el aprendizaje de los socios a través de diferentes tipos de foros, incluyendo reuniones de grupos internacionales de expertos, foros regionales y reuniones nacionales y municipales. Las reuniones de grupos internacionales de expertos pueden activar el conocimientos de instituciones seleccionadas especializadas en la materia y fomentar los temas relevantes del desarrollo comunitario y la reducción de la pobreza. Los centros de recursos de las zonas pueden establecer foros para informar de estrategias globales con experiencias de prácticas reales. Esto implicaría necesariamente el intercambio de experiencias entre los socios operacionales y estratégicos que trabajan dentro de áreas seleccionadas (América Central, Este de África, etc.). El CNUAH (Hábitat) puede reforzar los foros globales y regionales con iniciativas locales y nacionales. El Centro debe determinar los países y municipios donde se están proporcionando servicios de asesoría técnica y proyectos piloto, y utilizar los foros para potenciar temas relevantes en la reducción de la pobreza, y coordinar actividades operacionales dispares.

(G) Investigación futura

Al igual que en general la investigación de evaluación, los estudios del CNUAH (Hábitat)/IES sobre participación comunitaria, gestión comunitaria y facilitación gubernamental apuntan a nuevas áreas de investigación.

Facilitación gubernamental de comunidades y mercados: De acuerdo con la investigación, los defensores de la facilitación gubernamental no pueden ver claramente quién favorece, quién está siendo favorecido, ni con qué propósitos. Una posible área de investigación futura del Centro podría ser la forma de llegar a una mejor comprensión de la facilitación gubernamental. Esto se puede abordar en los ámbitos conceptual y práctico. Conceptualmente, el CNUAH (Hábitat) debería identificar dos formas de facilitación y su relación: la facilitación gubernamental de la acción comunitaria y la facilitación gubernamental de los procesos comerciales y de la privatización. Operacionalmente, la investigación podría determinar y comparar las estrategias que los gobiernos utilizan para poner en práctica las dos formas de facilitación. Un aspecto particular de la investigación puede documentar cómo la facilitación gubernamental de los mercados puede llevarse a cabo «desde una perspectiva comunitaria».

Desarrollo comunitario y crecimiento económico: El desarrollo comunitario y las partes que lo componen –participación, gestión, facilitación– se estudian a menudo solamente desde la perspectiva del desarrollo social. ¿Qué perspectivas económicas implica? ¿El desarrollo comunitario contribuye al crecimiento económico? Una posible cantera de investigación futura puede ser examinar cómo los conocimientos de gestión, combinados con prácticas gubernamentales de facilitación, contribuyen a: (a) la generación de riqueza, empleo e ingresos, (b) la reducción del coste de las mejoras en los asentamientos, (c) la aceptación de las tasas de usuario de los servicios y prestaciones de los asentamientos, (d) la recuperación de los gastos de inversión pública, que tienen como resultado un mayor índice de devolución de préstamos, y (e) la generación de una mayor (y más certera) inversión económica pública y privada.

Acción comunitaria y gestión pública: El CNUAH (Hábitat) y sus socios pueden beneficiarse considerablemente de las investigaciones que examinan cómo las organizaciones populares y las autoridades locales conjuntamente, planifican, financian y gestionan las mejoras en los asentamientos. La investigación de evaluación apunta la necesidad de explorar con más detalle la relación entre las acciones de las comunidades y sus organizaciones y la forma de gestionar de las autoridades públicas. Cuatro áreas para futuras investigaciones son: (a) estudios conductuales sobre la forma en que funcionarios y residentes perciben sus funciones y las de los otros, (b) análisis de las prácticas públicas de gestión que favorecen la acción comunitaria (legales, financieras, administrativas), (c) análisis del papel de las instituciones intermediarias como ONG, partidos políticos, federaciones de OBC o unidades submunicipales, (d) análisis históricocomparativo sobre el impacto de las relaciones entre estados y sociedades en la gestión conjunta.

Análisis comparativo sectorial de gestión comunitaria: Muchas de las prácticas de gestión comunitaria fomentadas por el PDC son útiles en un campo más amplio. Las familias de bajos ingresos pueden utilizar estos conocimientos no sólo para conseguir alojamientos adecuado, empleos y servicios básicos, sino también para mejorar la salud pública, gestionar los recursos naturales como el agua y los bosques, etc. El CNUAH (Hábitat) debe dirigir investigaciones que comparen cómo se practica la gestión comunitaria en otros sectores como la salud, el agua y los bosques. Documentando estas prácticas, el Centro puede realzar la gestión comunitaria de las mejoras en los asentamientos y contribuir a planteamientos comunitarios de la salud pública y la gestión de recursos naturales.

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Última actualización: 08.05.2011